2018中国宪法的理念及其面临的挑战

8205801

　　内容提要
　　少数人统治多数人的体制，是专制；多数人统治少数人的体制，是民主制。民主体制的重大缺陷是多数人事实上不受任何规则约束，少数人或个人的权利难以受到有效的保障。克服这种缺陷的体制就是实行法治。在宪法的权威下，无论多数人还是少数人，无论是个人还是群体，都享有宪法上的权利和救济，同时也都承担宪法上的义务和和责任。中国现行包含的宪法的多元化政治理念面临着重大的挑战，对其进行结构调整并强化法治的色彩，刻不容缓。
　　关键词
　　中国宪法　民主政治　宪法政治
　　近代民主制度可以按照不同的标准划分为不同的类型。根据民主制度的程度，可以把民主制度化划分为绝对民主制和相对民主制；根据民主制度实现的形式，可以把民主制度划分为间接民主制和直接民主制。从世界各国的情况来看，实行绝对民主制的国家，既有间接民主制，也有直接民主制；实行相对民主制的国家，既有间接民主制也有直接民主制。民主制难以克服的缺陷是少数人的利益往往被忽视，在绝对民主政治体制下，这种危险性就更大。所以，民主政治制度必须要和宪法相结合。在不同的民主制度下，宪法的地位和作用有着天壤之别。
　　一、人民绝对主权的绝对民主政治体制与宪法。
　　英国是近代资产阶级民主政治制度的摇篮，是议会制度的发明者。英国人虽然改变了国王的最高的法律地位，但是，又确立了英国议会主权制度。英国议会取代了英国国王，成为英国的最高统治者，形成了英国的绝对民主政治体制。英国议会至上的表现：（一）、议会在所有国家机构中处于最高的地位。它享有本质上的立法权，并且不受任何限制。它可以对任何事情制定法律，也可以废除和修改任何已经制定的法律。议会不能限制自己。（二）、议会制定的法律是最高的法律，其他机关制定的规则规章都是从属性立法，是议会立法的延伸。委任立法不能和议会立法相抵触。议会可以通过法律随时废除委任立法。（三）、行政机关和法院对议会制定的法律，必须无条件服从，没有制约和审查权。由于其奉行议会至上的政治理念，确定了英国议会至高无上的法律地位，因而，就没有必要再规定某种规则最高法律地位。否则，两个最高之间就会出现矛盾。这就是英国不需要宪法的根本原因。正如英国宪法学家所言：宪法之所以没有落成文字，恰恰是因为宪政的每一点规则都可以被议会任意改变……既然所有法律都可以用同样的方法合法地通过，大可不必把某些法律特别对待，上升为所谓宪法。一方面实行民主制度，而另一方面又不需要宪法，这就是英国的绝对的、间接的议会民主制。在当今世界上，仿效英国政体的国家寥寥无几。
　　法国也是人民绝对主权的政治体制的典型代表。1789年法国《人权宣言》宣称，“整个国家主权的本源寄托于国民，任何团体任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”法国宪法是欧洲大陆最早出现的近代资产阶级国家成文宪法。它诞生于1791年，他的序言就是1789年的《人权宣言》。它确认了国民主权代表制，由民选议员组成国民议会，是最高国家权力机关，贯穿了“议会至上”的人民绝对主权思想。法国宪法产生迄今二百多年来，国内外的政治经济形势不断变化，国家制度也发生了多次更迭，从1791年的第一部宪法到1958年第五共和国宪法，前后共制定了十二部宪法，宪法改变之频繁举世罕见。这种现象能说明什么呢？在人民绝对主权的体制下，宪法到底是重要还是重要，宪法到底是有权威性还是没有权威性。人民绝对主权的政体到底是需要宪法还是不需要宪法，尊重宪法还是不尊重宪法。法国学者曾经对1957年的法国宪政（根据1946年宪法）作了如下描述：整个法国的宪政组织基于议会。如果议会通过一项与宪法抵触的法律，与其说该法律违宪，不如说宪法被间接的修改了。法律的稳定性与其反映的社会规律的程度成正比。反映社会规律越深刻的法律，其稳定性必然越强；翻过来，反映社会规律浮浅的法律，其生命力必然短暂。宪法的频繁改变，只能说明它本身存在着与社会发展不相适应的因素。法国现行1958年宪法的重大特征是扩大了总统权力，并重新调整了总统、政府和议会这三者之间关系。根据宪法的规定，总统以仲裁人和保证人的地位行使国家权力。他有权任命政府总理并根据总理的建议任免其他政府成员；他有权主持内阁会议，签署内阁会议所决定的法令和命令。宪法还规定总统在法定期限内得要求议会重新审议其最后通过的法案，议会不得拒绝；总统有权就一切涉及公共权力组织的法律草案提交公民复决；总统有权以命令宣布议会特别会议的召开和闭会。宪法还规定，总统就内阁会议讨论通过的施政纲领或者总政策，得对国民议会提出由政府承担责任的说明；当国民议会通过不信任案或当它不同意政府的施政纲领或者总政策说明时，总理必须向共和国总统提出政府辞职。这部宪法所确认政体即不是英国式的议会制也不是美国式的总统制，而是独具法国特色的超级总统制。这部宪法虽然废除了法国国民议会的至高无上的法律地位，但是它同时又规定了由民主选举产生的法国总统的几乎是至高无上的法律地位，而且全民公决制度仍然被保留，这说明法国现行政体仍然具有浓厚人民绝对主权思想的浓厚色彩。虽然特设了宪法委员会维护宪法的权威，在法律实施之前有权对其进行违宪审查，但是，在这样的体制下，宪法能起什么作用？直接民主制＋绝对权力制＋任意改变的法国宪法，就是法国政体的鲜明特色。直接民主制和绝对权力制联姻，再披上宪法的婚纱，就是法国人的浪漫政治。
　　再来看一下另外一个奉行人民绝对主权并且直接民主制最为发达的欧洲国家瑞士的情况。“根据联邦宪法第一百一十三条，联邦法院不得对联邦法律进行合宪性审查，因为瑞士普遍接受了议会是国家最高机关的观念，所以不得将他的行为交由司法机关审查。另一个支持这种审查的观点是，事实上存在将所有联邦法律交由人民复决的做法，因此，是否接受一个法律，最终是交由人民来决定的，而没有将此职能赋予法院。”①然而，这种观点和体制在宪法实践中已经遭遇强大的挑战。“在欧洲一级，实施审查是强有力的观点，他赞成使用对联邦法律进行合宪性审查的方法。这样，就可以考虑起草一部全面修改宪法的宪法草案的可能性。”②
　　二、人民相对主权的宪法（公民）政治体制与宪法。
　　任何制度都建立在思想和理论基础之上。人民相对主权的宪法政治体制也不例外。早在古希腊古罗马时期就有丰富的法治思想。法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。亚里士多德的这句话已经成为概括法治含义的千古传诵的经典之作。近代资产阶级思想家把宪法理论和民主政治相结合，使民主政治理论产生了质的飞跃。如洛克认为：“谁握有国家的立法权或者最高权力，谁就应当以既定的、向全国人民公布周知的、经常有效的法律，而不是以临时的命令来实行统治。”③;“法律一经制订，任何人也不能听自己的权威逃避法律的制裁；夜不能一地位优势为借口，放任自流给和任何下述胡作非为，而要求免受法律的制裁。”④;“法律不论贫富，不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因情况特殊情况而有出入。”⑤如卢梭公开宣称：“我们将选择一个立法权属于全体公民的国家作为我的祖国。”⑥;“凡是实行法治的国家-无论其形式如何-我都称之为共和国；因为唯有在这里才是公共利益在统治着，公共事务才是作数的。”⑦;“不管一个国家的政局如何，如果在他的管辖范围内有一个人不遵守法律，其他所有的人就必然会受到这个人的任意支配。”⑧;“就现代社会来说，法治的价值基础和取向至少应当包括：（一）法律必须体现人民主权原则，必须是人民根本利益和共同意志的反映，并且是以维护和促进全体人民的综合利益为目标的。（二）法律必须承认、尊重和保护人民的权利和自由。（三）法律面前一律平等。（四）法律承认利益的多元化，对一切正当的利益施以无歧视性差别的保护。据此解释，如果某个法律制度和法律秩序缺乏这些最低限度的价值基础和目标，就不配称为法治。”⑨
　　宪法政治与民主政治是两个既密切联系又有区别的概念。说他们有密切联系是因为近现代实行民主政治的国家很少没有成文宪法；同时，在近现代实行宪法政治的国家也包含很多的民主成份。这种广泛存在的现象，使得人们产生了这样一种概念：民主政治就是宪法政治；宪法政治就是民主政治，这两者是等同的，没有什么区别。梁启超曾经论证：“世界政体有三种，一曰君主专制政体，二曰君主立宪政体，三曰民主立宪政体。”⑩显然，在他看来，民主而又不立宪或者立宪而又不民主的情形是不存在。毛泽东指出：“世界上历来的宪法，无论是英国、法国、美国或者苏联，都是在革命成功有了民主事实以后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”（11）事实上，民主政治是宪法政治的一个前提条件。没有民主政治自然谈不上宪法政治；但是这并不意味着建立了民主政治自然就是宪法政治。宪法政治是一种比民主政治更高级政治体制。宪法政治就是法治。“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心的，依法治为基石，以保障人权为目的的政治形态和政治过程。”（12）;R.Ameson将宪政民主定义为“由一个宣布了某些个人公民权利宪法所限定的、根据民主管理的原则运作的政治体制。而宪法中宣布的公民权利又是由一些非选举产生具有最终审查权的法官来实施的。”（13）;“宪政民主是受到权力制衡制度制约的掌权者对政治权力的有限的（通过代议制政府实现）、负责的和共同的行使。它提供了一种通过互动方式形成统治意志的途径。因此，在特定情况下，分权制度以及司法宪法审查可以被认为是宪政民主制度的可能的和恰当的形式。与其内在的制度前提相对而言，宪政民主也可以被定义为法治。通过这种定义我们实际上也提出了实体意义上的法治是保障个人权利的一条精确的、理想的制度。”（14）从实体法的角度看，其核心的内容就是法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之上的特权。法治并不承认任何一个主体的至高无上，不管他是国王还是皇帝，也不管他是人民还是国家机关。他只承认宪法规则的至高无上不可侵犯。“凝结着人民公意的宪法和法律高于任何个人、群体、政党的意志，由至上的效力和最高的权威公民的权利、自由和利益机会非经正当法律程序和充足的理由不受剥夺，一切非法的侵害（不管是来自个人或者国家）都能得到公正、合理、及时的补偿。”（15）法治社会的游戏规则具有自己的特点，它很像中国围棋的规则：所有的棋子一律平等，任何一个棋子都不具有特殊的身份，任何一个棋子都不享有任何特权。任何一个棋子都可以攻击其它的棋子，也可以被任何其他的棋子所攻击。中国的象棋规则明显不同。中国象棋几乎每一个棋子都具有特定的身份，都具有独特权利，都具有自己特有的运行轨迹。中国象棋中的将和帅则居于博弈的核心地位，具有最高的地位，一旦陷于困境则意味着博弈的失败。主体在实体法上的平等地位还需要靠程序法来加以保障。在宪法政治体制下，最重要程序规则就是自然公正：即任何人不能做自己案件的法官，在作出对对方不利的决定时必须听取对方的意见。宪法政治体制的最大特点就是在实体法中充分贯彻平等的原则而在程序法中普遍体现自然公正程序原则。这也是衡量一个国家是否实行法治及法治程度的科学标准。
　　宪法政治起源于美国。美国的政治法律制度建立的英国的君主立宪制的民主政治的基础之上，但是美国并没有照搬英国的民主政治制度，而是在继承的基础上注入了具有时代特色的新内容，发展成了具有划时代意义、新型的政治法律制度。讲究实用的美国人对于抽象的人民的概念一定会提出这样的疑问：人民是何许人也？是男是女？今年多大？他家的电话号码是多少？由于这个问题没有人能够回答，因此，神圣的、至高无上人民在现实生活中就堕落为要么以议会的形态存在的，要么以多数公民的形态存在，人民从来也不能与全体公民划等号。这样，主权在民或者一切权力属于人民就被偷换成议会制上，议会是最高国家权力机关或者全民公决被认为是具有最高效力。其结果是，议会专制取代君主专制、多数公民专制取代一个公民的专制，仅此而已。正如法国人卢梭所言：英国人在议会选举之时是自由，之后即成了奴隶。不接受这样的民主思想对于美国人来讲是理所当然。美国虽然有直接民主的大选制度，但是，无论选出的总统还是国会，都没有最高国家机关的法律地位。直到今天为止，美国人也没有觉得全民公决制度由多么的必要性和重要性，而树立一个至高无上的权力，对美国人而言，是一件令人恐怖的事情。