2018关于人大代表行权履职问题的思考

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　　各级人大代表肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责。他们能否切实行使好自己的职权，履行好自己的职责，发挥好国家权力机关组成人员的作用，直接关系到人民代表大会制度的优越性能否充分体现，直接关系到人民群众的民主权利能否真正落实，直接关系到权力机关在国家政治生活中的作用能否充分发挥。20多年来，随着人民代表大会制度的不断发展和完善，人大代表在政治经济社会生活等方面都发挥了重要作用，做出了积极贡献；各级人大常委会也为保证代表正确、充分、有效地行使职权做了大量工作，在实践中创造了许多好的经验和做法。但我们也要清醒地看到，对照宪法和法律的规定，与民主法治建设的需要和人民群众的愿望相比，人大代表在行权履职、发挥作用方面还存在较大的差距，有些问题亟待我们进一步研究探讨和尽快解决。
　　一、如何正确理解人大代表是一种国家职务
　　直到现在，还有不少人，包括党政干部、普通公民甚至自身是人大代表的人，对人大代表的性质和地位存在模糊认识，不知道人大代表是一种国家职务，而仅仅把它当做一种荣誉称号，将其等同于劳动模范、先进人物，甚至认为代表无职无权，就是开开会、举举手而已。因而出现了一些地方和单位忽视代表工作，不注意发挥代表作用，甚至侵犯代表权利、阻碍代表行权履职的现象。而有些代表也甘当“会议代表、挂名代表、举手代表、哑巴代表”，不认真履行自己的职责。这个问题必须引起我们的深思。代表工作是人大工作的基础。要搞好人大工作，必须抓好代表行权履职这一基础性工作。最首要的，就是要正确认识和全面理解人大代表是一种国家职务。
　　（一）人大代表是国家权力机关的组成人员，具有崇高的政治地位。
　　宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的根本途径，是通过选举，把权力委托给自己信赖的、能代表自己利益的人即人大代表，由他们组成国家权力机关去行使的。人大代表作为国家权力机关组成人员，肩负的神圣职责就是要集中和反映人民群众的根本利益和意志，并代表人民群众行使国家权力。代表执行职务不是孤立的个人行为，而是一种执行国家权力的行为，是代表全体人民或者本行政区域人民的利益和意志集体行使职权的。所以，人大代表是具有特殊政治身份的人，在国家政治生活中具有重要的地位和作用。
　　（二）作为一种国家职务，人大代表具有实实在在的各项职权。
　　代表的各项职权在代表法中有明确规定。如县以上地方各级人大代表在会议期间有11项职权：出席会议权；审议各项议程和报告权；被推选或受邀请列席主席团会议、专门委员会会议并发表意见权；提出议案权；选举权和被选举权；向有关国家机关提出询问权；提出质询权；依法对有关人员提出罢免案权；提议组织特定问题调查委员会权；表决权；对各方面工作提出建议、批评和意见权。代表在闭会期间有8项权利：组织、开展代表小组活动权；对本级或者下级国家机关和有关单位工作进行视察权；对本级或者下级有关国家机关负责人的约见权；提议临时召集代表大会权；应邀列席本级人大常委会和本级人大各专门委员会会议，列席或应邀列席原选举单位的代表大会及其常委会会议权；听取人民群众意见权；特定问题调查委员会参加权；对各方面的工作提出建议、批评和意见权。
　　（三）作为一种国家职务，人大代表拥有特殊的行权履职保障权。
　　根据代表法的规定，国家和社会为代表行权履职提供保障。第一，代表在代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究；第二，非经本级人民代表大会主席团或常委会许可，代表不受逮捕或者刑事审判，也不得对代表采取其他限制人身自由的措施；第三，代表所在单位必须为代表执行职务给予时间保障，按正常出勤对待；第四，代表的活动经费，列入本级财政预算；第五，县级以上各级人大常委会及其工作部门为代表执行职务提供必要的条件和服务。另外，代表法还对影响代表执行职务的各种非法行为，作了追究责任的具体规定。
　　（四）作为一种国家职务，人大代表在享受权利的同时，也必须履行相应的义务。
　　根据代表法的规定，人大代表必须履行下列义务：第一，必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密；第二，要与原选区选民或原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第三，接受原选区选民或原选举单位的监督，回答他们对有关工作的询问；第四，协助本级人民政府推行工作；第五，按时出席本级人民代表大会会议。如果未经批准，两次不出席会议，其代表资格将被终止。
　　（五）人大代表作为一种国家职务，有不同于其他职务的特殊性。
　　人大代表职务与社会生活中的其他职务相比，有一定的区别，对此要有正确认识。首先是它的非职业性。即人大代表不是以代表职务为职业的，代表当选后不脱离原来的生产或工作岗位。而且由于届期的关系，没有哪一个代表能够将其代表职务作为自己的终生职务。
　　其次是它的非独立性。即人民代表大会是集体行使国家权力，代表个人不具备行使权力的独立性。人大代表要在行使国家权力的过程中发挥作用，必须依靠法定的群体力量，即人民代表大会及其常委会。这种非独立性，是社会上及有的代表本人没有把代表当作职务来看待的重要原因之一。
　　第三是它的非行政性。代表法第二十一条规定：“代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”。这就是说，人大代表能对被视察单位进行法律监督和工作监督，但不能代替其具体工作。即使代表本人在上级国家机关工作，也不能以代表身份对下级国家机关作指示、下命令。
　　总之，人大代表是一种国家职务，这是不难理解的。2002年3月29日，李鹏委员长在纪念代表法颁布实践10周年座谈会上明确指出：“人大代表在国家政治生活和社会生活中享有重要地位，发挥着重要作用。人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，承担着宪法和法律赋予的重大职责。人民代表大会制度将近半个世纪的实践，代表法实施10年来的情况，都证明了哪里的代表工作开展得好，代表作用发挥得好，人民群众的意见和呼声得到了充分反映，那里的人大工作就有声有色，社会主义民主法制建设就卓有成效。”李鹏委员长的讲话，为我们做好新形势下的代表工作指明了方向，提出了要求，有助于我们更好地理解“代表是一种国家职务”的深刻内涵。我们要在实际工作中认真贯彻落实李鹏委员长的讲话精神，增强做好代表工作的自觉性和主动性，为代表行权履职、当家作主、充分发挥作用创造良好的环境和条件。
　　二、当前影响人大代表行权履职的主要因素
　　当前，人大代表行权履职面临着许多问题和困难，主要表现在以下几个方面。
　　（一）有些人对人大代表的性质、地位、作用了解不多，认识不深，有偏见，甚至还有歧视现象，一个有利于代表充分发挥作用的社会环境还远远没有形成。
　　一是有的地方党组织不重视、不支持人大工作，不善于运用政权组织形式贯彻党的主张。如有的地方党委经常与政府联合行文，甚至完全是政府工作也以党委文件印发，使人大无法监督和撤销其不适当的决定和命令；有些本该由人大决定的重大事项不经过人大讨论决定就付诸实施，以致于决策失误，这种现象有一定的普遍性；有的地方在选举时，片面强调和一味追求是否“100％实现党委意图”，而不考虑是否真正体现了人民的意志，甚至做出了一些干涉人大代表行使选举权的违法行为；有的纪检部门以“工作需要”为由，变相限制人大代表的人身自由，而不向人大通报；有的地方党委把权力机关的领导成员视为政府的一个工作人员，给其分配一些本属于政府工作的具体任务。凡此种种，不同程度地挫伤了人大代表和人大工作者的积极性，影响了人大作用的正常发挥，降低了人大在人民群众中的威信。
　　二是一些国家机关工作人员缺乏人大意识、公仆意识，不重视人大代表的法定权利，阻碍代表作用的发挥。有的政府或“两院”的负责人只有在开大会时，特别是需要代表投票表决时，才对代表们毕恭毕敬，一旦选举、表决完毕，目的达到，便把人大代表抛在了脑后，颠倒了“公仆”，和“主人”的关系。法律规定的为代表履行职务提供的各种条件，有些地方得不到落实，对代表依法履行职务不理解、不支持、不配合的现象时有发生。有一个镇的镇长在代表评议会上说：“你们来评议我们的工作，搞错没有哟？”；有些政府工作人员错误地认为，人大代表视察工作，提出建议、批评和意见是找麻烦；有的地方甚至还出现殴打辱骂代表、个别司法机关未经人大许可就限制代表人身自由的事件。
　　三是一些单位和群众，受传统权力意识影响，习惯于用党政领导职务来衡量权力和地位，轻视人大代表。有的认为人大是“二线机构”、“橡皮图章”、人大代表是“摆设”，无职无权，只不过是开开会、划划圈、举举手而已。在思想习惯上、利益价值取向上总认为党委政府才是真正的“权力机关”。当自己的合法权益受到侵害时委曲求全，或者找党委、政府、“两院”中“管用”的人送礼求情，而不知道用法律的武器来捍卫自身的合法权益，也不找人大伸张正义。这就客观上助长了一些歪风邪气，纵容了一些腐败行为。同时，这种不良社会风气也削弱了人大代表整体作用的发挥。
　　（二）一些人大代表个体素质不高，行权履职意识淡薄，不能适应国家权力机关的工作需要。
　　一是有部分代表文化素质偏低，缺乏当家做主、参政议政能力。据我们所知，有的基层人大代表仅有小学文化程度，甚至还有个别代表是文盲或半文盲。他们对人民代表大会制度知之甚少，对有关法律、法规缺乏必要的了解，不知道如何行使代表的权利。他们表达能力差，参政议政水平低，抓不住问题的实质，提不出有建设性的意见和建议。有的当了一届代表，没有在会上发过一次言，没有提过一件议案和建议。
　　二是部分代表政治素质低，缺乏政治热情，行权履职意识淡薄。有的代表不理解人大代表是一种国家职务，忘记了自己是国家权力机关的组成人员，是人民利益和意志的代表者和体现者，是人民群众呼声的代言人，没有使命感和责任感，满足于做好本职工作，把自己等同于“劳动模范”。有的认为行权履职既无报酬，又耗费精力，还会遇到阻力，是费力不讨好的事，因而对代表工作不主动、不积极，敷衍了事，能推就推。有的当了一届代表，从未参加过小组活动，没有起到应有的作用。
　　三是个别代表道德素质低，谋取私利，甚至违法犯罪。有的利用人大代表的政治身份做“幌子”，骗取人们的信任，欺蒙拐骗；有的利用人大代表的政治身份作“护身符”，当特殊公民，违法乱纪；也有在国家公务员岗位上的代表贪污受贿，腐化堕落。这些所谓“代表”，败坏了人大代表的名声，严重损害了人大代表的崇高形象。
　　（三）代表的构成比例不合理，影响了代表整体作用的发挥。
　　目前，对代表的年龄、性别、政治面貌、文化程度、界别的划分和构成，选举法没有明确规定，各地做法也不尽相同，但存在的突出问题：一是中共党员偏多、领导干部偏多。有的区、县（市）党委政府及其部门负责人是清一色的人大代表（包括各级人大的），使人代会简直成了党委和政府布置工作的大会。特别是领导干部的比例偏大，给组织代表活动带来了困难。他们往往工作忙、时间紧，抽不出时间来参加闭会期间的代表活动。有的即使参加代表活动，也更多的是以党政领导的角色出现，位子未摆正。他们要么不发言，一发言，就是对其他代表作指示、提要求、布置工作。二是在推荐代表候选人时，照顾性安排的多。这些照顾安排的人员，有的是离退休的老干部，有的是各类企业的法人代表，有的是“劳动模范”、“先进工作者”，有的是“养猪大户”、“种田能手”等。他们要么由于身体条件不能履行代表职，要么是由于本职工作太忙，不知情，不知政，不能发挥代表作用。
　　（四）代表小组活动不经常、视察效果不好、联系选民不够。
　　由于代表法没有对闭会期间代表开展活动以及代表联系选民工作做出有约束力的具体规定，使闭会期间的代表活动基本上处于放任自流的状态。代表小组每季度开展一次活动缺乏制度保证，不仅活动的次数少，效果也不明显，有的地方甚至尚未组建代表活动小组；代表持证视察的为数不多；有的代表除参加会议以外，其他活动基本上没有参加。
　　视察工作中存在的主要问题是：在视察的内容上，准备工作不充分，确定的选题过多、过散，缺乏针对性，没有抓住事关全局的重点问题和群众关心的热点、难点问题；在视察的形式上，集中视察多，分散视察少；全面视察多，专题视察少。有的视察声势浩大，随行人员众多，代表们忙于应付，根本没有时间和精力深入调查研究。一些视察报告的重点在于肯定成绩和总结经验，对发现的问题和整改措施着墨不多。视察结束后，对代表提出的建议、批评和意见，缺乏跟踪监督和反馈落实，甚至个别单位对代表提出的问题无动于衷，我行我素，极大地挫伤了代表视察的积极性。
　　由于缺乏法律的具体规定和制度的制约，代表法关于“代表应当与原选区或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求”的规定在实践中很难落实。有的代表从未走访过选民，更谈不上向选民收集意见，表达和反映他们的要求和呼声，以致于时间一长，许多选民已经忘记了谁是自己选出的代表，更谈不上去监督代表了。
　　（五）部分代表在会议期间所提议案、建议质量不高。
　　目前，代表在会议期间行使得最多的权利是提议案权和建议权。应当说，有很多议案、建议提得准、提得及时，质量很高，得到了大会主席团和承办单位的采纳，产生了很好的社会效果。但也勿庸讳言，有许多议案、建议质量不高，没有起到应有的作用。主要表现在：