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2018地方人大常委会会议制度的实践与思考

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发表于 2018-7-25 12:06:01 | 显示全部楼层 |阅读模式
          笔者有幸随同常委会领导同志外出学习考察,做了一点研究。从一些省市区人大建设发展看,最近10多年来,地方人大常委会从完善职能、适应需要出发,在总结实践经验的基础上,依据宪法和地方组织法等有关法律,相继制定了常委会议事规则(最早为工作条例),并在实践中进行了修订和完善,就会议的召集和主持、听取和审议工作报告、列席、质询、发言、表决和旁听等程序问题作出了比较详细的规定。各省市区制定的议事规则虽各有特色,但规定的基本内容大体是一致的。这就是:常委会会议每两个月至少举行一次,会议由主任召集并主持;举行会议时,常委会组成人员除请假外,必须出席,并建立签到制度;必须有全体成员过半数以上出席,会议才能举行;会议举行十五日前由主任会议决定将开会日期、建议会议审议的议程通知常委会组成人员及列席人员;政府、法院、检察院的负责人,常委会副秘书长,各工作委员会的负责人、有关委员,设区的市人大常委会主任或副主任一人列席会议,邀请有关的人大代表列席会议;常委会小组或联组审议议案和工作报告时,应通知有关部门的负责人到会,听取意见,回答询问;政府及五名以上的常委会组成人员均有权提出议案,是否提交会议审议由主任会议作出决定;常委会委员五人以上可联名以书面形式向常委会提出对政府、法院、检察院的质询案,对答复不满意的,可继续质询并要求再作答复;常委会全体组成人员过半数赞成方能通过;等等。可以讲,以议事规则为主要标志,地方人大常委会会议的制度建设有了明显的进步,法制化、规范化、程序化水平有了很大提高,在发扬民主、科学决策、提高效率方面发挥了一定作用。  http://
  江泽民同志在“5?31”重要讲话中指出,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是社会主义现代化建设的重要目标。他强调:要着重加强社会主义民主政治制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。江总书记的重要讲话是我们在新的发展阶段建设社会主义政治文明的行动指南。根据江总书记重要讲话精神,按照规范严谨、协调得当、制约有度、井然有序的要求,地方人大常委会的会议制度需要在实践中继续探索,在前进中不断完善。
  提案制度
  议案的提出,是常委会会议的前提。提案制度,有两个问题值得研究。
  问题之一,如何改变常委会组成人员联名提案的薄弱状况?
  根据地方组织法和省级人大常委会议事规则的规定,法规案的提出制度和其他一般议案的提出制度没有多大区别,都可以称为提案制度。提案制度主要包括三方面的内容:第一,提案主体,即谁可以提出议案。概括起来可分为两类:一是法定机关和单位。可以向地方人大常委会提出议案的机关和单位是主任会议、政府、人大各专门委员会。有的议事规则还包括本级法院和检察院,立法法无此规定,四川省对常委会议事规则进行修订时去掉了“两院”。二是常委会组成人员5人以上联名可以向常委会提案。主任会议根据工作需要,可以委托常委会的工作委员会、办公厅代常委会拟定议案草案,并向常委会会议作说明。第二,提案范围,即提案人提出的议案,必须属于本级人大常委会的职权范围。第三,提案效力,指所提议案能否列入常委会议程。对法定机关和单位提出的议案,主任会议即行决定列入常委会议程;5名以上常委会组成人员联名提出的议案,由主任会议决定提请常委会会议审议,或先交有关专门委员会审议,提出报告,再决定是否提请常委会会议审议。从地方人大常委会的实践看,法定机关和单位主要是政府,还有主任会议、专门委员会提出的议案一般都列入会议议程,并表决通过;而由常委会组成人员提议案几乎没有先例。我们分析认为,出现这种现象固然有多种原因,但主要是因为限于工作条件和时间,个人动手比起法定机关经过长期酝酿、准备,并由专门班子论证、起草而形成议案有很大差距。如何加强常委会组成人员联名提案这个薄弱环节,需要采取相应措施。大家认为,给常委会组成人员配备助手不失为一个选择。  http://
  问题之二,如何提高议案质量,突出会议重点?
  法律法规对常委会会议只是作了程序性的规定,对一次列入会议的议案没有数量规定,也无质量和重点要求,操作起来,弹性和空间很大。实际情况是,主任会议在研究确定建议议程时,各专委会,包括各工作、办事机构都争着“上项目”,互相攀比,唯恐被挤下来。因此,各级人大常委会会议在议程安排上大都是“拼盘式”、“搞平衡”的办法,涉及面宽,几乎每次都涉及经济、政治、文化、科技、教育、社会稳定等方面的内容,面面俱到,缺乏重点,议程过多。据调查,某省级人大常委去年5月份的一次例会,3天时间,安排了25项议程,其中本级法规案17项,审批下级法规案2项,听取政府专题汇报2项,书面报告3项,人事任免1项,期间还安排了法制讲座;某县人大常委会今年6月份的一次例会,时间一天,议程8项,内容包括部门编制、农民负担、农业产业结构调整、打黑除恶、普法工作、工会法实施、政府实施常委会关于环境保护决议的情况、人事任免。议程为上午前3项,下午后5项。“一府两院”各就相关内容提交书面汇报材料或议案,人大常委会相关工作机构就部门预算编制和工会法贯彻执行情况各提交1份调查报告。会议作“四五”普法决议1项、人事任免决议1项。  http://
  以上可见,地方人大常委会会议的一个通病是议程安排过多,重点不明确,“中心”不突出,不能说对审议质量和会议效果没有影响。大家建议议事规则及相关地方性法规应对议程数量和质量作出规范,基本内容是:确定议程时,一定要突出重点,无论是法规案还是其他议案,都要按照抓大事、议大事、决定重大事项的原则,抓住本行政区域内改革开放和经济建设中的重大问题,民主法制建设中的重大事项,人民群众普遍关注、反映强烈的“热点”问题,以及重大议案等,精心选择,科学安排,每次常委会确定1至2个重点为宜。在时间上,为了保障常委会组成人员有足够的时间做准备,建议议事规则对议程的确定时间由提前15天左右改为提前一个月左右确定下来,以便常委会组成人员有针对性地搞点调查研究。
  会期制度
  实行固定的、科学规范的会期制度是地方人大常委会正常行使职权的重要保障。会期制度需要研究的主要问题是如何规范常委会例会时间?
  从各省、区、市了解的情况看,地方人大常委会的会期制度原则上都是由两部分组成:一是每个年度常委会会议的次数及间隔;二是每次举行会议的具体时间及各项议程的时间分配。县级以上地方人大常委会的惯例都是以12个月为常委会的一个活动年度,在每个活动年度内,至少举行6次会议,但举行会议的天数尚无规范,也各不相同。总的看,时间长短与常委会的组成人员、任务存在一定的比例关系,当然也与各省、区、市的工作方式和习惯有某种关系。从调查情况看,除法律法规对地方人大常委会每次例会时间尚无明确具体规定外,实际运作中也存在着随意性较大,民主、效率与任务三者之间矛盾比较突出的情况。如某市十一届人大期间,常委会共召开了26次常委会会议,共计63天时间,审议了94项议程,平均每个议程的审议时间是0?68天。按照相同的计算方法,十二届人大在每个议程上平均时间为0.25天。截至目前,十三届人大常委会审议议
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