2018人大讨论、决定重大事项探析

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　　中国编辑。      　　宪法第104条规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第8条和第44条在分别规定县级以上地方各级人大及其常委会职权时，都有一项规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”何谓“重大事项”？地方组织法比宪法规定得具体了些，列出了九个方面的工作，但依然比较笼统，难以把握。从上个世纪80年代开始，一些省级人大常委会总结实践经验，试图用地方性法规的形式对“重大事项”作出界定和规范。至目前为止，已先后有安徽、北京、重庆、海南、江苏、辽宁、湖北、广东、青海、云南、山东、吉林等省级人大常委会制定并实施了关于讨论、决定重大事项的规定。这些规定通常把“重大事项”区分为两类：一类是由人大常委会讨论作出相应决议、决定的事项，另一类是由常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项。有的除区分上述两类外，还列出一些事项只要求政府报告或备案，常委会不进行讨论。
　　科学界定和规范“重大事项”，主要应依据两条：一是宪法和法律规定，二是实践经验。上述省级人大常委会的讨论、决定重大事项的规定，总的看都是依据这两条制定出来的。经过对各地规定的对比和分析，我们把由人大常委会讨论并作出决定的事项即第一类重大事项“概括为下列十项：  http://
　　（一）保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议、决定和本级人大决议、决定的遵守和执行的重大措施。
　　（二）实施依法治国方略，加强社会主义民主法制建设的重要部署和措施。
　　（三）保护公民、法人和其他组织合法权益的重大事项。
　　（四）本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案。
　　（五）教育、科技、文化、卫生等方面的发展规划。
　　（六）计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施。
　　（七）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或调整。
　　（八）撤销下一级人大及其常委会或本级政府不适当的规范性文件。
　　（九）授予或撤销地方的荣誉称号。
　　（十）应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项。
　　由人大常委会讨论，不作决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项，即第二类“重大事项”，可概括为下列十四项：
　　（一）法律、法规和有关决议的实施情况。
　　（二）计划、预算的实施情况。
　　（三）预算外资金的管理情况。
　　（四）教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住房公积金的管理情况。  http://
　　（五）对预算执行和其他财政收入的审计情况。
　　（六）城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更。
　　（七）本行政区域内的重大建设项目。
　　（八）区划变更和机构设置情况。
　　（九）受理申诉、控告、检举情况。
　　（十）“一府两院”组成人员违法违纪的处理情况。
　　（十一）重大突发性事件的处理情况。
　　（十二）办理代表议案和建议的情况。
　　（十三）同外国地方政府建立友好关系。
　　（十四）应当向人大常委会报告的其他重大事项。
　　上述两类“重大事项”（主要是第一类“重大事项”），规定得是否科学，是否符合法律和实践，目前尚有一些不同的意见和看法。我们拟从以下三个方面进行讨论和评析。
　　一、有无必要和可能对重大事项进行界定和规范？
　　有的同志认为，什么是“重大事项”没有固定标准，既难以界定，也没必要界定，列出若干条，反而会“作茧自缚”，限定人大行使决定权。我们不同意这种看法。主要理由是：第一，上述所列第一类十项“重大事项”，既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作，又属于人大职权范围内的事项，总的说是比较全面可行的。不错，“重大事项”具有变动性和相对性的特点：在甲地是重大事项，在乙地可能不是重大事项；现在是重大事项，未来不一定是重大事项。正因为如此，重大事项不可列得过于繁细，除具有共性的具体事项，如计划、预算的变更和调整，撤销不适当的规范性文件外，主要应列涵盖各方面工作的概括事项。实际上，宪法和法律在规定人大及其常委会职权时，也是采取了概括事项和具体事项相结合的列举方式。第二，省级人大常委会制定的关于讨论、决定重大事项的规定，属地方性法规，地方立法的一条基本经验就是“不耐虫、有特色、可操作”。为了做到有地方特色，在不同法律、行政法规相抵触的前提下，各地在界定和规范“重大事项”时，都注意体现本地特点。第三，两类“重大事项”最后都有一条“兜底性”条款，即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”、“应当向人大常委会报告的其他重大事项”。这类“兜底性”条款，为国家权力机关行使职权留有很大的甚至是无限的余地和空间，不存在限定和束缚人大自身手脚的问题。长期以来，恰恰是对“重大事项”不作界定，影响了人大决定权及其他职权的有效行使。因此，地方人大用列举的方式把“重大事项”具体化，既是必要的，也是可能的。  http://
　　二、如何理解讨论、决定重大事项的性质？它是行使决定权还是行使监督权？
　　有的同志提出，讨论、决定重大事项是人大行使决定权，而上列第一类十项“重大事项”中，包括保证宪法和法律的遵守和执行，决定计划、预算的部分变更或调整，撤销下一级人大及其常委会和本级政府不适当的规范性文件，这些均属于行使监督权的内容，不宜列为重大事项。我们认为，这种看法值得商榷。人大四权包括立法权、决定权、任免权、监督权，是从80年代以来人大工作中流行的一种通俗概括。人大四权之间的关系，既不是孤立的，也不是对等的，而是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。应当说，前三权属于同一性质，我们称之为议决权。所有议案，不论是法案、重大事项案、人事任免案，都需要以会议的形式集体进行审议，经过表决方能通过，并具有一定法律效力。议决权的行使又同监督权的行使互为表里。行使议决权是前提和基础，体现了国家权力的性质和来源；行使监督权是条件和保障，体现了对国家权力的规范和制约。保证宪法和法律的有效实施，部分变更、调整计划或预算，撤销不当的规范性文件，都是地方政治、经济生活中的重大事项，人大常委会就这些重大事项作出决定，既是行使决定权，也是进行法律监督和工作监督，是人大决定权和监督权两权的配合行使。至于第二类所列事项，在一般情况下，人大常委会只听取和审议有关情况的报告，这显然属于人大工作监督的常见形式；只有在必要时作出决定的情况下，才是行使决定权。我们在研究人大讨论、决定重大事项的性质时，不应从概念和定义出发，更不宜把四权截然分开。应当说，地方人大制定讨论、决定重大事项的规定，主要是为了保障和规范决定的行使，同时也有利于加强监督工作，有利于两权的配合行使。  http://