2018收容遣送之后——东莞市调研报告

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　　      　　一、调研的背景、初衷和结论
　　2003年，由惨痛的孙志刚事件为引线，全国掀起了对实行20余年的收容遣送制度现实弊病的揭露和对其合法性的质疑，要求废除该制度的民意吁求不断高涨。2003年6月18日，国务院正式宣布废止1982年5月发布实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并通过了体现人文关怀的新型管理规范-《城市生活无着的的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）。
　　然而，在多数民众对这一制度的变革和转型表示欢迎与赞赏的同时，舆论中又出现了怀疑的声音。这种怀疑声音的主要起因来自三个方面：
　　其一，在收容遣送制度废止后的两三个月内，一些城市的违法犯罪率呈明显上升趋势，社会治安面临严峻的挑战，部分市民深感人身和财产的安全受到更多威胁。
　　其二，收容遣送制度废止之后，一些大型城市的流浪乞讨现象剧增，并且显示出以下状况：大量流浪乞讨人员出现在城市繁华地带，白天行乞，晚上露宿街头；乞讨人员向路人甚至正在开车驾驶的人强要硬讨；越来越多的少年儿童或者自己行乞或者由成年人带领行乞；有组织的乞讨也逐渐凸显；等等。这些状况引起部分市民的不满和嫌恶，维护市容、卫生、交通、秩序甚至人身安全等的呼声也就随之而起。有些城市旋即出台划定“禁讨区”的规定。  http://
　　其三，新型的流浪乞讨人员救助制度，以自愿接受救助为原则。但是，从实际运作的情况看，大部分流浪乞讨人员宁愿过着流浪乞讨的生活方式，也不愿意接受救助。救助制度的价值，包括先前支持该制度的人所认为的人文关怀价值，似乎并没有得到充分的体现。
　　鉴于违法犯罪率的上升与收容遣送制度的废止在时间上恰成吻合，流浪乞讨现象剧增给城市治理又造成许多新的问题，而流浪乞讨人员救助制度并未像想象中的那样发挥其救助作用，因而，有人对收容遣送制度如此迅捷的废止的合理性，提出了质疑。
　　那么，收容遣送制度废除的效应究竟如何？违法犯罪率的上升是否真地与该制度的废除有关？普通民众和公务人员是如何看待这一问题的？流浪乞讨人员救助管理制度的实效是怎样的？流浪乞讨带来的城市社会问题的真相如何？政府在管理上的应对措施是什么？带着这些问题，九三学社东莞市委和北京大学宪法行政法研究中心，在东莞市政协的支持下，合作进行了一次为期3天（2004年6月7日－9日）的调研活动。
　　本次调研的主要方式是访谈。尽管调研时间和方式受到局限，对我们所欲了解的问题无法获得客观、准确的信息并进行有效的分析，但在与东莞市政府、市政协、法院、公安局、救助管理站等部门的公务人员访谈以后，我们对有关问题有了初步的认识。  http://
　　我们的主要结论是：
　　1、2003年6月－8月的违法犯罪率上升，确与收容遣送制度的废除有着一定的关联，但必须全面地看待这一复杂的关联，而不是简单地将其作为质疑收容遣送制度废除的理由。造成这种复杂关联的最根本原因是，收容遣送制度在废除之前，实际上已经成为城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段（尽管这种作法存在合法性与合理性的弊病）；而以救助为宗旨的新型管理制度，在性质上无法完成旧制度的主要功能。
　　2、流浪乞讨人员救助管理制度的实际运作，也与《救助管理办法》的宗旨存在一定的错位，但其作为一种崭新的制度，一方面，已经在一定程度上起到救助的作用，另一方面，这样的错位是制度试验的必然，有待进一步的经验总结和反思，以求制度的完善。
　　3、由于收容遣送制度已遭废除，城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段也就消失了，流浪乞讨人员救助管理制度只是发挥一定的政府救济功能，而不能完全作为收容遣送制度的替代品，所以，外来人口较多的城市，面临新的挑战，需要尽快把“外来人口的综合治理”列为政府重大课题进行研究。
　　以下是与这些结论有关的具体报告。
　　二、收容遣送废除：外来人口管理和治安管理出现缺口  http://
　　东莞市公安局指挥中心提供的一份统计表格，明确显示2003年6月至8月的违法犯罪率呈急遽上升之势。据指挥中心的警员介绍，这一时段的违法犯罪活动以“双抢”（抢劫、抢夺）为主。9月份以后，显示违法犯罪率的曲线开始回落。1如何解释这一现象呢？的确，违法犯罪率上升的时段恰是在国务院废除收容遣送制度之后。这一时间的吻合比较容易令人把治安形势的恶化与收容遣送制度的废除挂钩。
　　然而，经过调研，我们发现，尽管这一现象确实与收容遣送制度的废除存在一定的关联，但结论绝非如此简单。实际上，根本的原因在于，收容遣送制度在废除之前已经成为城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段，而这一手段的突然撤销，令城市管理者一时无法适应。
　　收容遣送制度肇始于1961年，当时，中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍，与此同时也提出公安机关要对收容对象进行审查鉴别。可见，该制度自一开始，就主要以限制人口流动和治安管理为目标。1982年颁布实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》），在字面上看，其目的在于，“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，收容遣送的对象也只是“家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的和其他露宿街头生活无着的”。2也就是在城市秩序与社会治安的旧旨向之外，增加了社会救助的目的。然而，其在限制人口流动和治安管理方面的功能仍然是最为主要的，压过了甚至湮没了救济功能。  http://
　　并且，流浪乞讨人群被视为一个“藏污纳垢”的群体，运动式的严厉打击违法犯罪的活动，往往以对该群体的收容为先，再行审查鉴别并分别处理：犯罪嫌疑分子，由司法机关处理；流浪乞讨人员，遣送返乡。31991年，国务院又发布了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送对象扩大到“三证”（身份证、暂住证、务工证）不全的流动人员。控制人口盲目流动、加强社会治安的目的，更加明显地胜于救助目的。
　　我们虽然还没有对收容遣送制度在外来人口管理和治安管理方面的作用进行更为细致的调查，也未对该制度在这两方面的作用与其在政府救助方面的作用进行更为精准的比较，但是，仅从以上几个规范性文件的内容，即可毫无疑问地得出一个结论：收容遣送制度的目的和功能，并不像《收容遣送办法》的字面所显示的那样以政府提供救助为主，而是以管理外来人口和加强社会治安为主。4这更不用提及，在孙志刚案发生以后，大量媒体曾经报道的以收容遣送为名、实为“强取豪夺”的、普遍存在的违法犯罪现象，已经使得现实中的收容遣送制度更进一步异化变质。
　　正是因为收容遣送制度实际存在上述性质和功能（一个事实的存在，在规范层面上如何评价不在此讨论），故而，当国务院于2003年6月18日宣布废除《收容遣送办法》、并同时出台以政府救助为目的《救助管理办法》的时候，这就意味着一项重要的外来人口管理和治安管理的手段被撤销了。而这一手段的陡然取消，使得