2018西方主要国家议会监督手段之比较

8781815

　　      　　一国的议会除了行使立法权之外，还可以对政府行为实施强大和广泛的监督。在现代民主国家，议会的监督职能日益显得重要，这一方面固然是因为行使监督权乃是民主体制之下议会职能的重要组成部分，另一方面也是因为行政权在各国均呈现出日益扩张的趋势，欲维护有限政府和责任政府之原则，则必对其权力加以全面的监督与制约。因此，无论各国宪法是否对议会的监督权作出明确规定，对政府的各种行为进行严密的监督与控制始终是议会所不可推卸且又极为重要的职责。
　　在议会制国家、总统制国家、乃至半总统制国家中，议会进行监督的手段和方式多种多样、不尽相同，而且即便是同一监督手段，它所发挥的作用也会千差万别。本文将主要通过分析比较英国、美国、法国、德国、意大利、日本等国议会的议事规程，[①]就其中议会对政府行为的审查批准、人事监督、质询、对政府的活动调查、请愿的受理等的监督手段进行简单的梳理。[②]
　　一、对政府行为的审查批准
　　某些政府行为非经议会的批准不能具有合法性，虽然政府还能够合法地存在，但是其威信和执政能力均会受到重大的打击。这主要涉及到对行政立法的审查、对政府外交活动尤其是缔结条约活动的审查和批准、对政府决定国家进入紧急状态时的审查和批准等。  http://

　　大多数国家均确认了政府的依法行政原则，政府是议会所制定的法律的主要执行者，因此，议会一般都有权对政府重要的行政立法进行事前或事中的审查。这与多数国家存在的违宪审查制度共同构成了对政府行政法制创制行为的制约。在法国，有关环境保护、交通运输等的重要法令必须经过参议院的批准方可生效。在英国，平民员有权指定相关委员会对一项行政法规或其草案、一项需有行政法规批准的计划、修正案或其草案、依据法律需有认可决议程序的其他法规、需服从议会特别程序的某项命令进行审议，而不属于上述范围，但是对于具有溯及力、没有按时公布或者提交给议会等的一般性行政法规，议会也应当予以特别注意。委员会有权任命一个或者多个小组委员会，并与贵族院的相关委员会联合，而且，无论是委员会，还是小组委员会均有权要求政府任何有关部门提交备忘录，以对可以由其审议的任何法规作出解释或者派出证人到委员会作出解释。[③]而在美国，众议院内设的商务委员会、教育和劳工委员会、政府改革委员会、国际关系委员会、国防委员会、资源委员会、科学委员会等有权对相关领域的法律或者政府行为进行经常性的审查，比如，商务委员会应当经常审查有关核能、其他能源、以及非军用原子能研究发展包括核废料处理方面的法律、项目和政府行为，教育和劳工委员会应当经常审查、研究和协调属于其他委员会管辖范围内的有关国内教育项目、机构以及资助学生的法律、项目和政府行为。[④]  http://

　　另外，议会对政府对外所缔结的条约也拥有审查和批准的权力。[⑤]在外交领域，由于议会的议事程序复杂、难以适应外交上果断、灵活、保密等需要，导致政府在外交领域的权力日益扩大，但是，另一方面，多数国家仍然采取由议会和政府分享外交权的模式，由议会行使一定的外交监督职能，政府对外签订的条约须经议会的批准方可生效。在法国，宪法规定：和平条约、商业条约、有关国际组织的条约、国家做出财政抵押的条约、可能改变国家立法程序的条约等都必须以一项立法的形式加以批准。[⑥]而议会在表决时仅仅是针对是否批准某项条约的法案，而不能对该条约的内容作任何决议，例如法国《国民议会议事规程》第128条规定，国民议会不能对条约中的条款进行表决，而仅能作出批准或不批准条约、以或延期表决的决定。在日本，宪法规定：对于缔结的条约，参议院与众议院的意见不同时，应当举行两院协议会进行研究，仍不能取得一致意见的，或者参议院在众议院批准条约之后30日内未作出决议的，众议院的决议即为国会的决议。[⑦]在议事规则上，一个议院否决了另一议院先行作出决议的条约后应当将其返还给另一个议院，[⑧]对于某一议院先行作出决议的条约，该议院不同意另一议院的回付案或者其送付案被另一议院否决的，则必须召开两院协议会进行审议。[⑨]在美国，总统同其他国家缔结的条约必须经过参议院的批准。在参议院议事程序上，有关条约的议案经过二读之后方可提出修正案；而关于建议和同意批准条约的议案需经过所有出席的议员三分之二的同意方可通过，与条约有关的其他动议和议案需出席者半数同意，无限延期的动议则需经过出席者三分之二的同意；国会休会后，条约未被批准的，应在下一次会议上继续讨论，但是该议程随一届国会任期结束而终止，在新一届国会中对该问题应当重新进行审议。[⑩]  http://
　　此外，对于国家进入紧急状态的决定，许多国家也规定在政府做出决定之后，应经过议会的批准，比如，在美国，总统在议会休会期间宣布紧急状态的，应召集议会寻求批准；在法国，只有经过议会的批准，政府才能做出紧急状态超过12天的决定。
　　在民主国家，立法、行政、司法彼此分离，各司其职，相互制衡。议会主司立法，就国家的大政方针进行决策，而行政机关则应当秉承依法行政的原则，在公共管理中就具体案件的处理依法行事。议会不可能完全取代政府做出决策，而只能针对一部分特别重要的事项，即，议会只能针对一部分政府行为行使其批准权。这样，议会的批准在现实中所发挥的作用是有其限度的，但是这毕竟能够在重大的政策性问题上起到一定的限制政府、防止其为所欲为的作用。
　　二、人事监督
　　议会的人事监督是指议会有权对国家高级公务人员的任命进行提名、批准，并且有权弹劾或者罢免某些高级官员，包括对国家元首、政府官员和某些特殊机构人员的选举、任命、认定、弹劾、罢免等。世界各国的具体规定不同，有的是由国家元首根据议会的提名任命官员、有的是由议会直接选举和任命，有的则是由议会批准政府的任命。
　　在美国，政府各部部长、各独立机构负责人、驻外使节、最高法院法官等由总统经参议院批准后任命。参议院有权审查总统提名的人选并予以否决，并且只有过半数的议员同意，提名方可被批准。在具体的议事程序上，总统的提名应当首先被交由相关的委员会，由相关的委员会举行听证会，对被提名人进行了解和考察。[？]当一项提名被批准或者被否决后，多数派中的任一位参议员可以在参议院召开秘密会议后两日内提出动议要求重新予以考虑，对该动议的审议在参议院休会时仍旧悬而未决的，该审议将被终止；另外，除非总统重新将被批准或者被否决的提名提交给参议院，否则，该提名将不得在以后的会议中进行讨论。[？]在日本，内阁总理大臣是由天皇依照国会的提名予以任命的。[？]各议院在就内阁总理大臣的提名作出决议之后，应将该决议通知其他议院，如果两议院的决议不同，参议院应当请求召开两院协议会。[？]如果在两院协议会上仍未形成一致意见，或者参议院未在众议院作出决议后10内作出决议的，应以众议院的决议作为国会的决议，[？]之后，由众议院议长呈报给天皇。[？]另外，日本《会计检察院法》、《公职选举法》、《国家公务员法》、《反垄断法》等法律规定，国会拥有对会计检察院检察官、中央选举管理会委员、人事官、公平交易委员会委员等的提名权或者任命同意权。在法国，参议院主席团可以在每次部门改选之后，确