2018试论中央与地方权限争议解决机制

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　　      　　[内容提要]中央与地方的权限争议，是亟待加强研究的一个重要的宪法问题。解决中央与地方权限争议在联邦制和单一制国家有不同的模式，但基本上是由司法机关或专门的机关处理。我国现行解决中央与地方权限争议的机制，符合国家体制，但不够健全。随着地方制度的深入改革和权力下放的进程，要在进一步明确划分中央与地方立法权限并逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资等领域的分工和职责的基础上，完善解决中央与地方权限争议的法律，建立健全中央与地方权限争议的处理机构。
　　[关键词]中央与地方的权限争议解决机制
　　中央与地方的权限争议，是中国历史上政治变迁的一个重要原因，也是一个重要的宪法问题。过去，当中央与地方出现权限争议时，解决争议主要是采用军事和武力手段，而在倡导依法治国和建设政治文明的今天，我国中央与地方权限遇有争议时，应如何以比较文明的方式解决？对此，总的来说，并没有找到能够平稳解决中央与地方之间紧张关系的思路和办法，因此，从理论与实践结合上探讨建立健全我国中央与地方权限争议解决机制，具有十分重要的意义。
　　一、解决中央与地方权限争议的基本模式
　　中央与地方权限争议，首先涉及到的是中央与地方权限的划分的问题，这是处理国家整体与部分关系的一项重要内容，也是许多西方国家宪法的一项重要的制度安排。  http://
　　（一）联邦分权及其权限争议解决
　　在联邦制国家，国家整体与部分的关系，主要表现为联邦与联邦主体以及联邦主体与地方的分权关系。
　　在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。前者由联邦宪法划分；后者由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会决定或批准。
　　联邦制国家除了以联邦宪法的形式划分联邦与联邦主体的权限，并且以联邦主体宪法或法律的形式划分各联邦主体与地方的权限外，通常还以宪法、法律规定或通过判例或惯例确定联邦与联邦主体或联邦主体与地方的权限发生争议时的解决途径。
　　以权限发生争议时的处理机关为标准，西方联邦制国家处理联邦与联邦主体或或联邦主体与地方的权限争议主要有两种模式。
　　一是普通司法机关模式。在法制发达国家，主要由普通法院来裁决联邦与联邦主体或地方的权限争议，如1810年美国联邦最高法院通过审理“弗莱彻诉佩克案”确立了联邦最高法院对州法是否违反联邦宪法的审查权；在美国，联邦最高法院审查的宪法案件中，有的涉及的就是州或地方与联邦权限争议的重大宪法斗争。[1]根据美国许多州的宪法，如果州法与地方自治宪章对全州性问题发生冲突，则州法优先；而对于地方性问题，不得制定州法。如发生权限争议，由州最高法院管辖。[2]  http://

　　另一种是专门机关模式。如德意志联邦共和国根据1949年《基本法》设立联邦宪法法院。宪法法院关于对联邦和各州的权利义务发生分歧，特别是在执行联邦法和联邦在执行联邦监督时发生的分歧，有管辖权。
　　（二）单一分权及其权限争议解决
　　在单一制国家，国家整体与部分的关系，主要表现为中央与地方的关系。
　　西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式：
　　一是以宪法具体列举中央与地方的职权，如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》第五章的有关规定。
　　二是一般由中央以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限，如1947年《日本国宪法》第八章的规定。
　　单一制国家除了以宪法或一般法律划分中央与地方的权限外，通常还以宪法、法律规定或通过判例确定中央与地方的权限发生争议时的解决途径。
　　以权限发生争议时的处理机关为标准，西方单一制国家处理中央与地方的权限争议主要有两种模式。
　　一是司法机关或准司法机关模式。如在日本以地方政府为当事人的诉讼，都必须服从司法机关的判决。机关诉讼等难以作为法律诉讼的事件也可提交司法诉讼；根据修订后的《地方自治法》，在总理府（现内阁府）设立了一个新的机构-中央地方争讼处理委员会。[3]  http://
　　在英国，没有设立独立对地方政府实施一般行政监督的政府机构。地方政府与任何其他法人或任何自然人一样，更多地受法院的监督和制约，也即，如何地方政府侵犯了私人的权利或违反合同，则可依侵权法或合同法被起诉；如果地方政府触犯刑律，则可能被作犯罪指控。
　　在法国，1982年改革以前，国家代表可直接监管地方议会，1982年以后，改变了国家对地方议会的监督方式，取消监管，代之以行政诉讼的方式，即如认为地方议会有违法或损害国家利益的行为时可向行政法院起诉。
　　二是专门机关模式。如根据1947年并经多次修改的《意大利共和国宪法》第127条，如大区认为某一共和国法律以及有法律效力的某一法令侵犯其自治权，可于该法律或法令公布之日起60日内向宪法法院提起合宪性审查。
　　二、我国现行制度下中央与地方权限争议解决机制
　　（一）中央与地方权限划分的基本内容
　　从宪法角度看，1949年后，我国中央与地方权限划分的发展有三个阶段。
　　第一阶段的法律表现形式是起临时宪法作用的《共同纲领》。其在中央与地方权限划分上最具特色的规定是：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”（第16条）；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”（第33条）：“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围”（第40条）。  http://
　　??以1954年宪法标志，中央与地方权限划分的发展进入了第二阶段。1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制。值得注意的是，在这种体制下，1954年宪法（及以后的1975年宪法和1978年宪法）取消了《共同纲领》中关于中央与地方职权划分的法律规定。
　　1978年12月十一届三中全会以后，中央与地方权限划分的发展进入了第三个阶段。
　　作为这一阶段的法律表现形式，1982年宪法确立了中央与地方权限划分的基本内容：
　　1、以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充：1982年宪法规定，我国是“统一的多民族国家”（序言），“各少数民族聚居的地方实行区域自治”（第4条），“国家在必要时得设立特别行政区”（第31条）；
　　2、民主集中制：1982年宪法规定：“国家机构实行民主集中制的原则”。其重要内容之一是“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）。[4]
　　1982年宪法原则列举了全国人大及其常委会、国务院等中央国家机构的职权。同时，《地方各级人民代表大会和地