2018《紧急状态法》的宪政立法原理、模式和框架

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　　      　　制定《中华人民共和国紧急状态法》，是中国宪政与法制建设的大事，应当引起学界的高度重视。紧急状态法用非常的法制方式应对非常的事件，以特殊快捷的制度安排对付突发的重大事件，大敌当前，它可以对常规宪法和常态宪政秩序做出改变，强化和集中公权力，弱化和克减人权保护，以非常规宪政和法治的方式化解危机，恢复宪政秩序。因此，对于宪政体制而言，紧急状态法是一柄双刃剑——既可以为善，也可能为恶。中国今天制定紧急状态法，必须扬善抑恶，最大限度地彰显它的理性，最有效地制约限制它的“必要的恶”。
　　一、紧急状态法的宪政立法原理
　　与宪法相比较，紧急状态法有很多类似于宪法的地方。紧急状态法涉及公权力的授予、权限、职责等，涉及公权力中诸如立法权、行政权、审判权、检察权之间的关系，中央和地方之间的关系，中国和外国之间的关系，政府和公民之间的关系，中国公民和外国公民之间的关系，公民的人身、自由、财产、经济、社会、文化等基本权利。从紧急状态法调整社会关系的范围、程度、方式等意义上，说紧急状态法是“宪法性法律”绝不为过。
　　但是，紧急状态法又有着与宪法很不相同的、有时候甚至是相反的取向：宪法是常态下的国家根本法，紧急状态法则是非常态下的国家法；紧急状态法源自宪法，其合宪性、合法性、效力范围和等级、实施方式等，均需符合宪法要求，但紧急状态法的许多内容又常常呈现出“反宪法”的特点。  http://
　　宪法原理要求把立法权赋予立法机关（人民代表大会），由立法机关用民主的方式负责人民意志的表达和汇集；要求把行政权赋予行政机关（国务院和地方各级政府），由行政机关以追求效率为取向负责人民意志的执行；要求把司法权赋予司法机关（法院和检察院），由司法机关以追求公正为取向负责人民意志的裁判。紧急状态法将突破宪政的这一常规，它以追求快捷的效率为第一要义，以行政权的突显（行政主导）为主要方式，立法民主和司法程序将被简化、压缩到较低甚至最低限度，公权力的存在和行使方式将按照“紧急状态”所需要的游戏规则重新安排。
　　宪法原理要求保障人权与基本自由，即“国家尊重和保障人权”，非经立法机关以法律方式规定不得限制公民基本权利，不得科以新的公民义务；非经行政机关、司法机关的正当法律程序，不得对公民个人的权利和自由采取相应的处理措施。但在紧急状态法中，公民的某些基本权利如财产权，某些基本自由如人身自由将受到不同程度的限制，公民的某些诉讼权利将因为适用特别简易程序而克减。联合国大会通过的许多国际人权公约，都允许在某些法定条件下对人权与基本自由予以克减。当然，克减公民权利与基本自由必须依法进行，且不得超过与紧急状态相适应的程度，正如正当防卫不得超过必要限度一样，否则就可能是国家或者政府对紧急状态的“防卫过当”。  http://

　　在紧急状态下，允许根据宪法和紧急状态法中止或者减少某些法律的实施，使现行法律体系的某些法律、法规暂时中止。换言之，允许暂时中止或者减少某些公权力机关及其公职人员的法律责任，如因为戒严、宵禁、隔离、征用等而导致法律不能实施、公权力责任不能履行。
　　在紧急状态下，立法机关的正常立法计划将被打乱，应对紧急状态的特殊需要的立法议案被很快提上议事日程，立法程序被简化、时间被缩短，而且还可以通过各种授权立法方式，委托行政机关行使包括授权立法在内的各种“紧急处置权”，从而事实上几乎中止立法机关的职权。
　　就法理而言，紧急状态法属于“特别法”，在紧急状态下，这种特别法的效力优于其他法律、甚至部分优于宪法。因此，紧急状态立法对于公权力而言，必须非常认真地研究，审慎地决定各种授权的条件、方式、范围，以及对这些权力的事前规范和事后限制。授予行政机关足够的处理紧急状态的“紧急处置权”，是宪政国家的通例，但同时也必须规定有效的制约程序，最大限度地防止这种权力被滥用。紧急状态立法对于公民权利（私权利）而言，也必须十分慎重地规定公权力可以进入私权利领域的条件、范围、限度、方式和程序，以保证把公权力在紧急状态条件下对私权利可能造成的损害降到最低程度。  http://
　　总之，制定紧急状态法十分必要而迫切，但在依法治国、实行宪政的时代背景下从事这项工作，必须符合现代宪政原则，既保证公权力在紧急状态下当为、能为、有为而不滥用，又保证私权利在紧急状态下受到最大限度的尊重和保护。
　　二、紧急状态法的立法模式
　　这里所谓立法模式（legislativemodels），主要是指按照立法技术标准划分的立法方式，包括法典化立法、分类（分散、分层级）立法、授权立法等。对于中国制定紧急状态法来说，本文着重讨论以下三种立法模式。
　　第一种，分类立法模式。也称单行立法模式，即按照紧急状态法涉及内容的不同门类，分别制定单行法规予以规范和调整。目前，中国紧急状态法涉及的紧急状态事项大致包括：1、由战争、动乱、暴乱、内乱、严重骚乱等引起的紧急状态；2、由破坏性地震、洪涝灾害、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原灾害、森林灾害、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害引起的紧急状态；3、由核泄漏（核辐射）、矿山安全事故、工程建设重大质量事故、电信网络安全、民航运输安全等重大技术事故引起的紧急状态；4、由突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病引起的紧急状态；5、由经济、金融、外汇风险等重大经济危机引起的紧急状态；6、由恐怖主义、群体性治安事件、民族或者宗教、劫机等人为因素引起的紧急状态；7、由城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等技术事故引起的紧急状态；8、由电子数据备份、电子系统安全等引起的紧急状态；9、由其他原因引起的紧急状态。  http://
　　按照上述分类，或者其他更加科学合理的分类，分门别类地分别制定单行法规。采取这种立法模式有利有弊。从有利方面来看，一是便于短平快地立法，可以及时（或随时）填补立法空白；二是可以增强法规的针对性，避免空泛、框架（骨骼）立法；三是可以增加法规的具体化程度，具有更多的可操作性，便于法规的实施。从弊的方面来看，一是用法规而不是用法律、更不是用宪法性法律来规定紧急状态下的事项，涉及公权力的变更和私权利的克减时，有违宪政原则；二是紧急状态的许多共性内容被各个法规分别加以规定，容易造成重复立法，浪费立法资源；三是实施紧急状态的主体性规则、程序性规则、解释性规则、监督性规则、制裁性规则等非实体性内容，如果分别立法规定，就既容易造成立法资源的浪费，也容易造成紧急状态法律体系的混乱。
　　第二种，统一立法模式。统一立法模式主要是法典化立法模式，即将所有有关紧急状态的事项都纳入该法的调整视野，按照法典立法的技术和逻辑要求，抽象概括，合并同类项，统一概念和原则，统一分类和布局，区分总则、分则、附则等，使之成为一部紧急状态法典。这种立法模式的意义是显而易见的：可以满足宪政制度的要求，有利于提升紧急状态立法的法律效力（位阶）层次，保证紧急状态立法的统一性；有利于统一规范紧急状态下的公权力及其行为，防止立法漏洞或者重复立法；有利于采取统一行动，如制定统一的应急