2018英国的司法审查之诉(1)

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　　内容提要: 司法审查虽然只是英国公民权利救济体系中的一部分，但却是日益重要和专门化的司法救济手段。作为普通法国家，英国司法审查之诉在审判组织及管辖、司法审查范围、司法审查理由、当事人、证据、审理程序、救济方式及裁判种类等方面均有着自身的特点，其中不乏值得我们学习和思考的经验。  http://
关键词: 英国/司法审查/诉讼

一、司法审查在英国公民权利救济中的地位

（一）英国司法审查之诉的含义

英国司法审查之诉是指对如下事项合法性进行复审的诉讼：(1)法规；或者(2)与履行公共职能相关的裁决、作为或不作为。如原告寻求义务令(mandatory ordere)、禁止令(prohibiting order)、撤销令(quashing order)或者根据《1981年最高法院法》第30条（限制某人担任其无权出任的任何职位）的禁令，则须运用司法审查程序；如原告寻求宣告性裁决(a declaration)或者禁令，则可运用司法审查程序。此外，司法审查之诉还可包括但不限于损害赔偿诉讼（注：参见徐昕译《英国民事诉讼规则》（第54章第54.1条），中国法制出版社2001年版，第278、279页。）。

（二）英国司法审查在公民权利救济体系中的地位

英国公民的权利和利益由于行政机关的活动受到侵害或可能受到侵害时，可以通过下列途径得到救济：(1)部长。公民权益受行政机关侵害时向部长申诉，主要针对地方政府的行为。(2)议会。公民由于行政活动受到侵害时可以通过本选区议员促使部长注意，也可由议员在国会中提出质问或提议进行辩论，对于重大问题，议会可以通过决议成立调查法庭。(3)行政裁判所。在很多情况下，由议会通过法律成立一些特别裁判所，受理某一类由行政活动所引起的特定争议。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上和行政机关联系，在活动上保持独立性质。(4)普通法院。英国人认为普通法院是公民和自由最可靠的保障。方式有三：一是提起普通法上的一般诉讼即民事诉讼；二是上诉，这适用于制定法有明文规定时；三是司法审查，请求高等法院根据他对下级法院和行政机关所具有的监督权对后两者的行为的合法性进行审查，这是普通法上的制度，是英国不成文宪法的制度，不需要制定法上的授权。(5)议会行政监察专员(ombudsman)。这是法律外的救济手段（注：详见王名扬《英国行政法》第8章"行政法上的救济手段"第131-133页。）。另外，英国加入欧盟以后，英国公民对行政机构以及英国政府的行为不服，还可向欧洲法院、欧洲人权法院申诉或起诉。   http://

可见，在英国，面对行政机关的侵害，英国公民可选择的救济途径有很多，既有法律上的救济途径也有法律外的途径，既有行政上的救济也有司法救济，既有国内救济还有域外救济，但正如英国人对普通法院的尊崇一样，司法救济是所有救济中最主要最重要的制度，而在三种司法救济方式中，司法审查则是重要的一环。尽管民事诉讼的司法救济途径由来已久，而且迄未终了，但其对于公务行为所提供的救济，只能是一种非专业化的基础性救济，在现代行政日益专门化的今天，以司法审查为核心的专门针对行政行为的司法救济显然是英国行政法领域中司法救济的核心[1]。而且，随着英国司法制度不断改革，不同救济的起诉方式及程序日益简化和统一，司法审查之诉的启动和进行也日趋便利（注：由此也可以看出，英国司法审查之诉并非完全等同于我国的行政诉讼，而只是英国法院针对行政行为实施的司法救济的一部分。）。
二、审判组织及管辖

（一）英国法院结构简况

英国是个多法域国家，各法域都有相对独立的法院系统，而且英国法院的结构比较复杂，并非完全垂直的金字塔式结构，一般按案件标的和诉讼性质确定管辖权。因此，英国法院的分级不完全是为了确定法院的管辖，更主要的是为了确定不同级别法院的判决的拘束效力，以便建立起复杂的遵循先例的体系。就英格兰和威尔士法域而言，法院的层级是这样排列的：   http://

第一级，是欧洲法院（the European Court of Justice，简称ECJ）；
第二级，是上议院；
第三级，是上诉法院；
第四级，是高等法院；
第五级，是皇家法院、郡法院、治安法院[2]。

（二）司法审查管辖

据《英国民诉规则》第54章54.1(2)(g)及其诉讼指引以及《1981年最高法院法》第31条可知，司法审查由属于高等法院后座分庭（Queen's Bench Division，在男性国王在位时，则是the Court of King's Bench）的行政法院管辖。高等法院的正式办公地点，是坐落于Strand的皇家司法法院(the Royal Courts of Justice)，为方便诉讼当事人及其诉状律师，在英格兰及威尔士的许多大城市设立了地区登记处(district registries)和审判中心[1]。

具体而言，如司法审查之诉在伦敦的行政法院审理的，则当事人须将文书提交行政法院办公室，地址为：王座法院，Strand,London,WC2A 2LL；如司法审查之诉在威尔士的行政法院审理的，则当事人须将文书提交法院办公室，地址为：the Law Courts,Cathays Park,Cardiff,CF10 3PG；如司法审查之诉情况紧急，须在伦敦或加的夫以外其他法院审理的，则在提交诉状格式之前，应（如有必要，通过电话）向位于伦敦的行政法院办公室咨询，法院可就在伦敦或加的夫以外审理司法审查之诉作出指令。在法官作出上述指令之前，应就审理地点的可行性向主管行政法院的法官咨询（注：参见徐昕译《英国民事诉讼规则》（诉讼指引第54章8.3），中国法制出版社2001年版，第889、892页。）。因此，法院（具体说主管法官）对审理地点有自由裁量权，但被告可提出管辖异议。   http://


三、司法审查范围

（一）可审查原则

由于英国司法审查是依据普通法上的宪法原则而不需要制定法上的授权，所以英国司法审查范围是"可审查原则"，所有公法领域的案件原则上都是可以审查的，任何人或者机构只有行使制定法所授予的影响公民的权利或者合法期待的权利，并且这种权力是法律要求其按照自然公正的原则行使的，那么法院就享有对该权力行使的司法审查权，而且，法院通过调卷令所行使的监督管辖权也扩展到了特权权力的领域以及政府规制权力(prerogative powers and regulatory powers)的领域，即便这些权力不是源于制定法[3]。

（二）可审查的例外--英国司法审查范围的限制
1.制定法上的限制：虽不需要制定法上的授权，但并非司法审查与制定法无关系，制定法在某个具体问题上可以限定司法审查权的行使，甚至规定司法审查权的行使方式。为了保证行政自由裁量权和行政程序的运转，从而不被司法审查随意打断，制定法上往往通过以下条款对司法审查予以限制或排除：[4](1)意图排除挑战或质疑的条款：a)禁止在任何司法程序中提出质疑(shall not be questioned in an legal proceedings whatsoever)，b)应当是最终的(shall be final)，c)如同在议会法律中规定的一样(as if enacted in this act)；(2)在一定时限内提出司法审查的条款(clauses which are designed to limit review to a specified time period)，在法定期限之后行政决定则免于通过司法审查程序受到质疑；(3)决定性证据条款("conclusive evidence"clauses)。对于制定法上的限制，法院一般做出严格的、狭义的解释，从而排除立法限制，正如丹宁爵士在一个案件中指出的："除非制定法以最清楚无误的字眼做出明确的规定，否则，调卷令的救济手段决不能被剥夺"。   http://


2.普通法上的限制：主要是基于权力分立宪法原则，在一定程度上也属于法院的自制，即使制定法上没有明文限制，对一定事项法院一般也认为不具备"可司法性"(nonjusticiable)，这些事项一般是：(1)具有高度政策性或政治性；(2)事关国家安全；(3)皇家特权行为，但原来是普通法上的特权，现在一般由议会法案规范它，法院并不单纯看是否属于特权，而是看被诉事项是否具有"可司法性"(justiciability)，即某一事项是否构成司法案件、宜于法院所裁判。

对于普通法上对司法审查范围的限制，现在的趋势是越来越多地通过制定法明文规定，而且法院对制定法的限制在适用时倾向于做严格解释。

四、司法审查理由或根据(Grounds for Judicial Review)

英国的司法审查是普通法上的制度，在议会至上、法治、权力分立的不成文宪法基础上，总的理由或根据是"越权原则"(ultra vires)。具体来说，英国司法审查的理由包括以下方面[5]：

（一）不合法(iligality)

1.在权力和管辖权(power and jurisdiction)方面，如果一个公共机构的裁决或行为(1)超越了其法定授权或不履行法定职责(failure to fulfil a statutory duty)即简单越权("simple"ultra vires)，(2)管辖权事实错误(error of jurisdictional facts)，(3)适用法律错误(error of law)则构成了不合法；   http://

2.在自由裁量权(discretion)方面，如果一个公共机构(1)怠于行使自由裁量权，如不合法的委托、放弃或转让裁量权等，(2)滥用自由裁量权，如不相关的考虑(irrelevancy)、目的不正当(improper purpose)等也构成了不合法。

（二）不合理或无理性(unreasonableness/irrationality)

不合理一般有两种意义的理解，一是通常意义上的滥用自由裁量权（上文中的不相关考虑、不当目的，往往被认为构成不合法），二是可独立作为司法审查理由的不合理，这种不合理可能并不存在通常意义上的不相关考虑、不当目的等滥用职权情形，但却"如此不合理以至任何有理性的当局都不会得出这样的结论"，这也就是所谓的Wednesbury规则--"如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它"；"如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准"。这种标准只适用于行政决定完全的不正当或异常，因此，法官不能仅仅因为他本人不同意或不赞成某个决定就得出该决定不合理的结论，即这是个更高的审查标准以避免用法官的意见取代行政机关的意见。司法实践中很少单独使用这一不合理标准，主要的仍是那些更具体的滥用权力的审查理由或标准（即不相关考虑或不正当目的）。   http://
（三）程序不正当
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