2018论中央与地方关系法治化的实践和理论误区(1)

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　　 关键词： 中央与地方的关系/法治化/现状/当务之急/理论误区  http://
　　内容提要： 目前我国中央与地方关系的法治化在立法、司法方面成就与不足并存，在行政方面法治化程度最低。加快中央与地方行政关系的法治化是当务之急，它是解决当前我国诸多重大问题的客观需要，是当前我国行政管理体制改革的必然要求。中央与地方关系的法治化问题在实质上就是国家结构形式的完善问题，在推进中央与地方关系法治化的过程中，应当注意走出国家结构形式的几个理论误区：我国的国家结构形式是单一制；联邦制奉行的是“双重主权”原则；单一制与联邦制相比，中央更具权威；完善国家结构形式，我们必须坚持单一制。  http://
　　世界上实行法治的国家一般都在宪法和法律中对中央与地方的关系[①] 作了明确的规定，中央与地方关系的法治化是现代法治的应有之义，是宪政建设的基本内容。当然，中央与地方关系的法治化也理应是我国实行依法治国，建设社会主义法治国家的重要内容。然而，我国法学界特别是宪法学界对中央与地方关系的法治化这一宪政问题讨论不多，确有深入研究的必要。本文拟对我国中央与地方关系法治化的问题作初步的探讨，以期抛砖引玉。  http://
　　一、我国中央与地方关系法治化的现状  http://

　　我国宪法第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”而且，宪法第3条第4款明确规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”然而，目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，可以说目前我国中央与地方关系的法治化程度还不高，有的虽有一定的法制化，但规定得不一定科学合理，未必符合宪法所确立的既保障中央的统一领导又发挥地方的积极性的原则以及法治的精神。总的看来，目前我国中央与地方关系法治化的状况可以概括为以下两个方面：  http://

　　（一）在立法、司法方面中央与地方关系法治化的成就与不足并存  http://

　　在立法方面，在宪法对中央与地方之间的立法权限作出“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”（第58条）、“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”（第100条）等原则规定的基础上，2000年《立法法》作出了“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”（第8条）、“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”（第63条第1款）等更为具体的规定。可以说，2000年《立法法》出台后，中央与地方的立法权限有了比较明确的划分，中央与地方在立法权力方面的关系已经基本上实现法治化。  http://
　　然而，在立法机关的产生问题上，根据目前我国《选举法》第15条的规定，全国人大代表由省、自治区、直辖市的人大和解放军选举产生。也就是说，中央的立法机关由地方的立法机关间接选举产生，这在很大程度上意味着中央立法机关成员的素质乃至中央立法机关的权威要依赖于地方立法机关。目前我国目前这种中央立法机关由地方产生的规定，是否符合法治的要求，值得进一步探讨。这种规定是否影响了全国人大及其常委会对地方性法规开展违宪审查活动，是否影响了全国人大及其常委会的地位和权威，这些也许由于目前我国立法机关在国家生活中不处于中心地位而未显示出来。但从发达国家的法治实践来看，“事实上，发达经济民族加强中央权力的最主要制度化安排就是尽可能减少间接选举的层次而扩大直接选举，以确保最上层的中央权力具有比任何地方或集团势力更大的社会民众基础。……议会制国家在中央权力不足时最常采用的做法就是提前举行全国大选，以从社会大众的直接支持中获取新的权力正当性基础。”[1]（P7） 此外，目前我国《选举法》的规定是否符合宪法精神，也有必要作进一步的研究，因为我国现行宪法并没有明确规定全国人大由省一级人大间接选举产生，只是在第59条第1款规定：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。”  http://
　　在司法方面，我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及人民法院组织法对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权作了明确的划分，应该说在司法方面中央与地方关系的法治化工作起步最早，并且取得了不少的成就。但是，法制化并不等于法治化，目前我国中央与地方之间司法关系的法治化程度与法治的要求还有相当的差距。“要实行法治，就必须有一个独立的司法部门。”[2]（P43） 然而，根据我国现行宪法和人民法院组织法等法律的规定，各级人民法院由同级人民代表大会产生，对它负责并报告工作。由此，在实践中造成我国的司法不独立，各级人民法院的人、财、物均受制于同级党委和政府，地方法院成了地方的法院，地方保护主义盛行，导致司法不公和国家的法制不统一。对此，这些年来学者们一直在呼吁修改完善宪法和相关法律，让法院摆脱地方的控制，以保障司法独立。  http://
　　（二）在行政方面中央与地方关系法治化的程度最低  http://
　　在立法、司法方面，我国现行宪法和法律对中央与地方的关系已有相当的规定，尽管这些未必符合法治的要求。然而，在行政方面，虽然我国现行宪法第110条第2款规定了“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，但目前我国现行宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度是最低的。  http://
　　我国宪法第89条在规定国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时，在第107条规定地方政府的职权时规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。而我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。我们不难看出，现行宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样，根本没有在法律上划分中央政府与地方政府的职权。  http://
　　二、加快中央与地方行政关系的法治化是当务之急  http://
　　从上可知，目前在立法、行政、司法等方面我国中央与地方之间的关系均尚未比较彻底理顺，法治化程度还不高，并且造成了一些不良后果，影响着我国整个社会主义法治建设的进程，有待于进一步法治化。其中，中央与地方之间行政关系的法治化程度最低，亟待法治化。特别是从这些年来的行政实践情况来看，我们可以说加快中央与地方行政关系的法治化进程是当务之急。  http://
　　（一）加快中央与地方行政关系的法治化是解决当前我国诸多重大问题的客观需要  http://
　　近些年来，我国矿难事故不断、征地拆迁事件频繁、房地产市场混乱、“三农”问题突出、地方领导干部腐败问题严重，等等。造成这些问题的原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽视，那就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策。例如，2006年7月，国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上就曾明确指出：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”[3]（P10）  http://
　　在今年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[4]（P2） 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张地呈现了出来。  http://
　　“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。正如一位学者所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”[5]（P6）  http://
　　为什么中央政令在地方不通，地方政府不执行中央的法律和政策？根源之一就在于中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，表面上中央什么都管，但是实际上没有相应的组织保障，“县官不如现管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。在现实生活中，地方政府往往基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。  http://
　　为解决上述现实问题，自然就有必要厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。  http://
　　（二）加快中央与地方行政关系的法治化是当前我国行政管理体制改革的必然要求  http://
　　在事实上，为解决政令不通等问题，我国已经开始进行旨在调整中央与地方之间行政关系的行政管理体制改革。  http://
　　1994年我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统。  http://
　　1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，以摆脱地方政府对金融业务的干预。  http://
　　1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理，以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。  http://
　　1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，以排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。  http://
　　2000年，国家药监局也开始建立省以下垂直管理体制。  http://