2018村民自治的宪政之维(1)

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　　【内容摘要】自发产生的村民自治经推广而成长为我国当代农村的基本政治制度。村民自治之正当性在于它的自治与自主。宪法关于村民委员会性质、职能及产生办法的规范条款是对村民自治的制度保障。村民自治是农村的民主宪政之治，其动力与源泉在于村民精神。没有村民精神就没有村民自治的制度化发展。  http://
【关键词】 村民自治 正当性 农民 宪政 村民精神   http://
1980年代村民自治这种由农民自发组织的基层政治新秩序在我国农村诞生，从此村民自治即成为国内外学术界研究、关注的热点。二十余年过去了，关于村民自治的学术探讨是愈来愈分工化、理论化。然而，长期以来有关村民自治之正当性、制度保障及其动力源泉等主题一直未引起学术界足够的重视，相关的研究著述并不多见。[i]村民自治已载入我国宪法，是我国一项重要的政制制度，对其以上主题研讨的忽视与其在我国政制架构中的地位颇不相称。有鉴于此，笔者不揣浅陋，试着从宪政的维度对村民自治之正当性、制度保障及其动力源泉等方面提出自己的管见与思考，以就教于各位学界同仁。  http://
一、村民自治的发生学考察  http://
当我们把最初问世于农村的村民自治视作农村的一种新秩序时，它应属哈耶克（F.A.Hayek）所倡导的“自生自发秩序（spontaneous order）”[ii]；而当我们把村民自治作为一项伟大的制度创新时，那此创新主体则非农民莫属。从发生学上看，早期实践中的——非后来经认可、建构的政制意义上的——村民自治是在体制性秩序因解体而缺位的境况下自发产生的，它具有鲜明的自生自发性格特征。对此，追溯一下村民自治秩序最先是如何诞生的或许更能令人信服。  http://
众所周知，最早开展村民自治的是广西宜州市屏南乡的合寨村，时间为1980年2月。当年村民们自发选举村民组建村委会、实施村民自治，是“源于包产到户之急需”[iii]，与理性秩序建构无关，与革新我国农村政治制度的伟大历史创举意图无涉。1979年风闻外地“分田到户”的合寨村村民亦自发在本村实行“包产到户”，但获得经济独立的村民却随之直面着政治困境：原有的人民公社政社合一秩序在包产到户中瘫痪瓦解、村庄处于无管理没安全的“自然状态”。  http://
“大队的人连村里的那一片林子都忙得看守不过来，哪有空管我们这里的事呢？为了防盗，老乡把牛拉进房子里与人同住一室，这总也不是长久之计吧？春耕在即，伙着用的渠道总该理一理，人畜也不能每天都趟过村前这条小溪吧？这些事没有人管只能自己管，属自己的事，自己都不管，还能傻乎乎地等别人管？但要管这些事总得有一个组织，有一个名义，有人牵头去办。地已经包了，生产队不存在了，队长也就没有名分了，再出头管事名不正，言不顺。那么这个组织叫什么呢，大队叫管委会，我们就叫个村委会——城里人叫居民，我们村里的人不就是村民吗？村民委员会这个称呼，既符合村里实际，又符合我们的身份。”[iv]  http://
这就是当初动议选举村委会、开展村民自治的合寨村村民韦焕能的现身说法，他的这段心路历程涵摄了村民自治秩序在农村诞生的全部逻辑，而村民自治的自生自发性由此亦可见一斑。  http://
就像1978年冬安徽小岗村农民自发实行的“包产到户”揭开了我国农村经济体制改革序幕一样，1980年春广西合寨村村民自发开创的村民自治亦吹响了我国农村基层民主政治改革的号角，以村民自治为核心的农村基层民主政治建设正是以此为契机开始在我国广大农村推广开来，就这样村民自治迅速发展成为一种制度——我国农村的政治制度。在村民自治早期，彭真同志就对村委会这种村民自治组织公开称赞，并在1982年7月的全国政法工作会议上提出：“居民委员会、村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成熟后，再作比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例。”[v]1982年8月，国家决策层以发文——中共中央第36号文件——的形式自觉地认可村民自治并鼓励全国各地农村开展通过村委会实施自治的试点工作。四个月后，村民自治组织——村民委员会载入我国新宪法，农民自发创造的农村民主政治形式正式“转正”为我国农村的基本政制制度。村民自治从此获得了宪法的制度保障，成为我国政制架构中的一种制度装置。五年后，我国《村民委员会组织法（试行）》颁布，村民自治法律制度基本框架初步建立。1998年11月，经修正的《村民委员会组织法》取消试行限定，开始在全国范围内生效实施。  http://
自1998年《村民委员会组织法》颁布实施以来，先后有江西、广西等六省、自治区的人大常委会制订了在本行政区域实施村委会组织法之办法，另有山东、新疆、上海等二十五省、自治区及直辖市人大常委会制定了在本行政区实施的《村民委员会选举办法》。村民自治载入宪法并日益规范化、法制化对村民自治进一步拓深其在我国农村的社会根基意义深远。托克维尔（Alexis de Tocqueville）在考察美国基层民主后曾指出：“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。”[vi]同理，赋予村民自治国家政制装置意义上的合法性，既能使其在我国农村社会的纵深扩展名正言顺、有法可依，又能促进广大农民对村民自治的理性认识、激发他们在自治过程中的政治创新潜能，使村民自治日益成为我国亿万农村民情之所需、民心之所向。  http://
二、正当性：自治与自主  http://

对我国农民而言，村民自治载入宪法及《村民委员会组织法》的实施使村民自治转化成一场集民主政治的教育、训练及实践于一体的革新农村传统的政治运动。那么这场具有“合法性”的农村政治改革，其正当性在哪里？缺乏正当性即意味着非正义性[vii]，而作为栖息着我国八亿农民的农村基本政治结构的村民自治若本身不具有正义性是不可思议的[viii]。其实，村民自治正因为它内在的正义性与正当性才使它迅速地被赋予了合法性，村民自治之正当性就体现在它的“自治”与“自主”上。  http://

勿庸置疑，村民自治的核心在于“自治”。那何谓自治？这方面的权威马克斯·韦伯（Max Weber）曾作过经典阐述：“自治意味着不像他治那样，由外人制订团体的章程，而是由团体的成员按其本质制订章程（而且不管它是如何进行的）。”[ix]在《法律社会学》里，他还详论道：“自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某种方式可以划定界线的人员圈子的存在相关联的，哪怕特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主修订的特别法。”[x]村民自治的自治范围关联着的是一个个特定存在的、富于地方性的村庄，其地方性表现在“他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”。[xi]我国农村村庄的地方性决定着其应由村民根据其特质——地方性通过制订村规民约来进行“自我管理、自我教育、自我服务”，其自治组织——村委会在其运作过程中只受村民的监督而不应受其他机关团体或个人的干预与控制。各地农村的地方性是其必须自治及自治可能的根源所在，村民自治之自治正当性正是渊源于此等根源。  http://

农村不但需要自治，而且这种自治还必须是自主性的。“自主意味着，领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命的，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）。”[xii]自主性自治要求其自治组织村民村委会之主任、副主任及委员均须由村民自主、平等地投票选举产生，且整个选举过程不应受到外界的干预。在现实的村民选举过程中，为了使其选举自主能最大限度地得到实现，村民创新发明了“海选”模式，它有效地抑制了村党委或乡镇政府通过事先“定调子、划框子”对选举过程的干预甚或主导，在很大程度上保障了村委会成员任命的村民化。“海选”制度使村民在选举过程中部分摆脱了党政权力对选举不正当的干预，赢得了选举任命这一基本民主权利行使的自主，人民主权由此而在村民身上得到了真正的体现。村民自主选举的村委会因为其产生的正当性而具有相当的民意基础及村内权威，因而，它在行使其管理职能时不但能得到村民的信任与支持，而且能完全自主地开展自治工作。  http://
亨廷顿（Samuel P.Huntington）曾指出：“用普通的政治术语来说，缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的。”[xiii]徐勇认为：“只有产生于农村内部的自主性力量，才能为村民自治提供内在的动力和源泉。”[xiv]此等旨趣相投的名家之论说明，自主对于村民自治而言是绝对的不可或缺，没有自主的村民自治就没有活力，其本质上就是腐败的。自主才能使村民选举告别“党政化”实现“村民化”，自主才能使村委会具有有机的团结构造及应然的内聚力，自主是村民选举及村委会运作走向制度化的必要条件。只有从产生到运作、从实体到程序都制度化了，村委会才有内在的动力，村民自治才是现代民主宪政意义上的自治。没有制度化的村委会，村民自治势必难以摆脱趋于腐败变异之命运。而实现村委会的制度化，关键在于保障及加强村委会整个运作过程中的自主。自主是我国村民自治的关键。  http://

村民自治最大的合法性与其说是来自于宪法关于村民自治的保障规定，毋宁说在于其能使农民实现正当的自治与自主。与来自上位的法律相比，由村民组成的村民会议所制订的“村规民约”更能体现、保障及促进村民自己的利益。早在十八世纪亚当·斯密（Adam Smith）就指出：“法律应该让人民自己照应各自的利益。人民是当事人，定然比立法者更能了解自己的利益”[xv]。那法律如何让农民照应他们的利益呢？显然，没有比赋予农民在自治时更多的自主，允许并鼓励村民大会去因地制宜地制订自己的特别法——村规民约更好的方法。  http://