2018论农产品的国家性建构及其成效(1)

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　　 ――国家整合视角下的“统购统销”与“瞒产私分” 随着中国现代化建设的深入，现代国家的建构既是一个现实的目标，也成为政治学研究中的一个重要分析工具。近些年，现代国家建构理论愈来愈为学界所高度重视。[①]但是，运用这一分析框架解释中国政治社会还有待深入。在当代中国，如何将一个有着亿万分散农户的乡土社会整合到国家体系，形成强大的国家支配能力，无疑是一个十分困难的问题。而事实是在1950年代之后的数十年间，现代国家的建构十分迅速，国家全面深入地渗透到广袤的乡土社会。其中的整合机制是多方面的。笔者近年来从“政党下乡”、“行政下乡”等政治行政组织渗透的角度研究了国家对乡土社会整合机制，[②]而在进一步的研究中，笔者发现将土地、产品和劳动等经济资源赋予国家特性，并由此构造国家与农民的关系是国家整合乡土社会的基础性机制。笔者在《现代国家建构与土地制度变迁》一文中论述了国家支配土地的资源整合问题，[③]本文则从农产品的国家性建构的角度分析国家如何通过支配农产品对乡土社会的整合及其成效问题。一、统一征购：产品的国家化“衣食住行”是人类生活的基本需要。而这些需要的满足在相当程度来自于农产品。对农产品的支配构成权力关系，并在国家对乡村治理中发挥着基础性作用。特别是作为主要农产品的粮食更是国家治理的战略性资源。人是在特定的政治社会关系中存在的。他所生产的产品的出路也受到特定的政治社会关系支配，具有某种政治属性。在传统社会，农民生产的产品大体上有以下出路：一是“皇粮”，即作为皇帝的子民向皇权国家无偿上交的产品。这部分产品一般是实物，也可以通过货币方式折合实物上交；二是“地租”，即向耕地所有者上交的以取得租种耕地资格的产品；三是生产者自己用于消费的产品；四是向村庄和地方共同体提交的产品，以满足村庄和地方共同体的公共需要；五是自由交换以获得自己没有的商品或取得更多收入的产品。在以上五类产品中，“皇粮”体现着国家性。首先，“皇粮”是居民归属于国家共同体的体现和象征。在分散分割的传统社会，许多地方得以成为或归属于某一国家，在相当程度取决于向谁提交产品，即“纳贡”。2000年笔者在广西西北部做调查时，当地有一个地方被称之为“三只羊”。因该地十分贫瘠，每年只是象征性地上交三只羊，以表明该地的国家归属。其次，“皇粮”是一种权力和义务。由于土地的终极所有者是国家，所以，生产者无偿上交“皇粮”被视之为天经地义。上交的数量及种类均由政府所决定，生产者只有服从的义务，而且被其视之为理所当然。1996年笔者在四川省东部山区做调查时，当地还流行着千百年以来的话语： “天干地裂，皇粮国税少不得”。即无论什么是什么情况，上交“皇粮”都处于第一优先地位。第三，“皇粮”决定着乡村治理的“官治”属性。一般认为，在传统中国，“皇权不下县”。这只是表明，国家的正式政权只到县一级，并不是说皇帝的权力只到县为止。事实上，皇帝的权力网络及影响一直延伸到乡村社会。其重要原因就是皇帝－官僚国家要从乡村获得供奉他们的产品资源。只是上交“皇粮”已是久远的传统，在相当程度不需要政府官员直接收取，也就无需将官僚政权延伸至乡村社会基层。作为地租的产品也是生产者需要优先提供的，这是生产者取得租地的资格。拥有土地愈多者，所能获得的农产品就愈多。传统社会中的“大户”，不仅指占有土地较多，同时也意味着其囤积农产品的仓库大。有的“大户”甚至“富可敌国”。而在农产品成为紧缺资源之时，大户对农产品的占有和支配甚至能够成为上对官府，下对平民的重要资源，从而获得政治支配权。这正是皇帝－官僚国家对富户大户往往也采取抑制措施的重要原因。如果说“皇粮”和“地租”都带有某种外部强制性的话，那么只有生产者用于自我消费、地方共同体公共消费和自由交换的产品才是直接满足生产者自己需要的。特别是生产者将自己的产品用于自由交换并获得一定收益的行为，体现着生产者可以自由支配其产品并获得收益的“生产者主权”地位，这种主权反映平等的社会交往关系。与“皇粮”体现的统治者主权－农民义务关系完全不同。只是生产者用于交换的剩余产品太少。简单的初级的交易行为也很难持续不断地培育生产者的权益意识。这正是在传统中国，生产者更多的是国家义务，而较少公民权利意识的重要原因所在。无论如何，在传统国家，产品的占有和支配相对分散，没有那一方能够集中垄断。而在现代国家的建构中，伴随着分散的权力的集中，国家可以利用高度集中的垄断权力去垄断各种资源，以此控制社会。其中，最重要的是垄断最为重要的农产品资源。在这一过程中，国家也会相应构造其乡村治理方式。现代中国的转型长期伴随着战乱，人民的饥饿问题长期存在并由于战乱而十分严重。因此，在现代中国的转型初期，农产品成为最重要和最为紧缺的治理资源。谁能够占有和支配农产品，谁就能够取得统治的主导权。为获得紧缺的农产品，特别是粮食资源，军事－政权力量不断地向乡村社会渗透，建立起在军事－政权力量支持下的征购和专营体系。在这一过程中，农产品的获取与分配第一次成为全面的国家行为，并改变着乡村治理格局。1930年代，日本入侵中国。为维持其统治，日本决定对中国东北地区的农产品采取垄断政策，实行“统制”，后又扩展为强制购销，推行“粮谷出荷”。其实质是由日伪政府以极低廉的价格强制从农民手中获得农产品，是在军事－政权的力量下摊派给农民的任务。同时，日伪政府对粮食市场进行全面统制，实行垄断经营和“配给供应”。未经许可贩运粮食被视之为“经济犯”。日本侵华期间，国民政府为解决国统区的粮食问题，采取了战时粮食管制政策，实行“征实”、“征购”和“征借” 制度。其实质都是在借助军事－政权的力量强制获取农产品。如果说日本和国民政府的农产品征购制度只是战争期间的一种非常措施的话，那么，中国共产党取得全国政权后，农产品的国家统一征购和专营则成为一种制度化的国家行为，使农产品资源的支配全面国家化。中国共产党是通过军事战争的方式获得政权的。在民族民主革命战争期间，中国共产党主要依靠征收“公粮”，临时筹集及农民支持等方式获得粮食。1937年，陕甘宁边区政府颁发了《救国公粮征收条例》。随后，其它一些抗日革命根据地也推行了“公粮”征收制度。这一制度一直延续到中华人民共和国建立之后。此时的 “公粮”相当于历史上的“皇粮”，属于农民向政权上交的税赋。只是“公粮”的称呼赋予了这种税赋及其收取税赋的政权以人民性、公共性。同时，公粮只占农民收获中的一部分。中华人民共和国建立后，由于工业化积累、城市人口的增多，国家对农产品，特别是粮食的需求迅速增多。国家高度重视粮食产品的管理，专门成立了粮食部及全国性的粮食系统。这标志着国家第一次将粮食列入政府直接管理的对象，粮食管理成为国家行为。但在新中国建立初期，相当一部分农产品资源为作为生产者的农民和市场销售者所掌握。长期主管中央财经工作的薄一波说：“建国头几年，国家掌握粮食，以征为主，以市场收购为辅。来自公粮征收和市场收购的比例，1951年至1952粮食年度为61：39；1952至1953粮食年度为56：44。”[④]当农产品需求迅速增长而供给相对不足之时，农产品成为稀缺资源，甚至一度引发粮食危机，严重威胁新生政权的稳定和工业化战略的实施。在这一背景下，1953年，中共作出一项重大战略决策，这就是对粮食等农产品实行“统购统销”。“统购统销”制度是指由国家统一收购和销售农产品的制度，是国家对粮食等农产品的一种垄断行为。这一制度最初主要针对粮食购销，指粮食的“计划收购”和“计划供应”。“计划收购”最初指代粮食的“征购”，“计划供应”最初指代粮食的“配给”（也称配售）。[⑤]作为统购统销主要决策者的陈云就此作出了详细说明：“‘征购’这个名称是骇人的，究竟叫什么可以考虑，但性质是这么一个性质”[⑥] ；“‘配给’这个名词有点不太好听，一说起它就想到日伪统治时代的情况。现在改了一个名字，叫做‘计划供应’，是粮食部长章乃器先生想出来的”[⑦]；“总起来说，我们要在农村中采取征购粮食的办法，在城镇中采取配售粮食的办法，名称可以叫做‘计划收购’、‘计划供应’，简称‘统购统销’”。[⑧]统购统销制度实际上包括三个方面：一是粮食及其主要农产品完全由国家所控制，统一从农民中收购；二是粮食及其主要农产品统一由国家销售，实行定量供应的票证制度；三是粮食及其主要农产品经营统一为国家垄断，不允许其他经营者存在。这一制度延续达20多年之久，其制度影响更加长久。统购统销制度的实质是将粮食等主要农产品资源的支配绝对国家化，它对现代国家建构及其乡村治理的构造有着基础性和深远的意义。其一，农产品资源的控制权完全由国家所垄断，推动国家权力的集中和政权的稳固。农产品，特别是粮食是人类的生存之源。传统国家的统治者也不得不将农民视之为 “衣食父母”。但传统国家的能力有限，不可能将分散于各地和各户的农产品资源集中调配和管理，也因此大大限制了国家的行动能力。如逢灾荒年代，国家无法通过统一调配粮食缓解危机。有时连都城的粮食都难以保障，从而造成政权危机。中华人民共和国建立初期是历史上前所未有的粮食需求急剧扩大，而供给相对不足的时期。通过统购统销，由国家直接控制农产品资源，使得原先分散于农户和经营者手中的产品资源支配权集中于国家，大大提高了国家的行动能力，并促进了新生国家政权的稳固。薄一波对此评价说，统购统销制度，“在那种条件下，确实是‘粮食定，天下定’，粮价稳定是整个物价稳定的关键。”物价稳，则国家稳。“后来，我们国家遇到‘大跃进’和‘文化大革命’那样的灾难，这两次大灾难中所以没有出现更严重的局面，应该说，与统购统销制度发挥的积极性作用也是密切相关的。”[⑨]其二，农产品全面具有公共或者国家属性，大大扩展了“公粮”的义务特性。在传统中国，只有“皇粮”才具有国家属性，是国家可以控制的资源。实行统购统销制度以后，农产品资源全面具有国家属性，只有国家才能支配这一资源。特别是统购统销制度的实施与农业社会主义改造是相伴随而成的。国家在推行统购统销制度的同时，推动着集体化。集体化保障了统购统销制度的实施，使国家由原来需要面对一到两亿户农民，变为只需要面对数十万个农业集体经济组织。这也正是传统国家无法垄断农产品资源的重要原因所在。更重要的是，集体经济组织不仅将土地等生产资料统一归公，而且将产品也统一归公。1955年11月9日全国人大常委会第24次会议通过的《农业生产合作社示范章程草案》第一条明确规定，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，“它组织社员进行共同的劳动，统一地分配社员的共同劳动的成果。”[⑩]随着集体化的推进，特别是在刮“共产风”和兴办人民公社“公共食堂”期间，粮食等农产品的公有化程度更高。即使是人民公社制度正式确立后，农产品的国家－集体属性仍然未变，即公社集体的劳动成果都属于公共集体所有而不是劳动者个人所有，只有在极少量自留地上的产品，农民才能自由支配。由于集体经济组织为政府所领导，甚至同时是政权组织，因此，集体组织的产品也具有国家属性，产品要优先供给国家。《农业生产合作社示范章程草案》第七条规定：“农业生产合作社必须模范地尽它对国家的义务，按照国家规定的数量、质量和时间交纳农业税，按照国家的统购计划交售农产品，按照同国家采购机关所订的预购合同出卖农产品。”[11]公社组织分配产品的原则是“先交公粮，后卖余粮，剩下的才是口粮。”《农村人民公社工作条例》规定：“生产大队有完成国家征购粮食任务的义务。”[12]因此，集体组织将“公粮”的国家义务特性扩展到绝大部分农产品，即集体组织的产品都具有国家义务的特性。除了“公粮”作为农业税必须交给国家以外，“余粮” 也必须以较低的价格出售给国家。这是农民所应尽的国家义务，换言之，作为生产者的农民没有自由处置所生产产品的权利。其三，推动农业生产的计划性，农业生产服从国家需要。在传统国家，农民的生产是相对“自由”的，农民种什么，不种什么，一般不受外部政权力量的干预。实施统购统销制度，不仅推动着国家对产品的支配，更重要的是推动着国家对生产的统一支配。与“计划收购”和“计划供给”相应的是“计划生产”，即由政府下达生产任务，农民根据政府任务进行生产。种什么，不种什么，由政府所主导。《农业生产合作社示范章程草案》第四条规定：“农业生产合作社的生产要有计划。合作社的生产计划和产品销售计划要根据本身的条件，同时要适应国家的生产计划和收购计划。”[13]杜润生先生对此评述道：“在农民眼里，它已不是农民自己的组织。农业合作社担负征购任务，行为国家化。为了保障粮食生产和粮食收购计划，不得不控制播种面积；为了维护集体生产，不得不控制劳动力；为了控制劳动力，又不得不限制各种家庭副业和自留经济，以至于上升到‘割资本主义尾巴’，发展到学大寨的‘大批判（资本主义）’开路。”[14]1961年公布的《农村人民公社工作条例（草案）》更强化了自上而下的计划生产。《条例》第十条规定，公社管理委员会“根据国家计划和各生产大队具体情况，兼顾国家和集体的利益，向各生产大队提出关于生产计划的建议，并且可以对各生产大队拟定的计划，进行合理的调整。”第二十条规定，“生产队在发展农业生产中，除了专门种植经济作物的以外，都应该以粮为纲，积极发展棉花、油料和其他经济作物的生产”。[15] “计划生产”的实质是将农民的生产活动也纳入到国家领导的范畴，服从和服务于国家目标，从而使农民的生产活动也趋于国家化。其四，完成生产和征购任务成为乡村治理的主要内容。在传统中国，由于征收“皇粮”，促使国家政权力量向乡村社会延伸，但由于“皇粮”只是农产品中的一小部分，乡村的生产、生活活动主要由农民自行安排，因此形成官治与自治的乡村治理格局。1950年代，随着统购统销和计划生产制度的实施，农民的生产、生活活动都具有国家目标的属性。围绕国家目标，完成政府下达的生产和征购任务成为乡村治理的重要内容。农村基层政权和基层组织主要围绕落实政府任务，完成政府目标而展开。《农业生产合作社示范章程草案》第四十条规定：“农业生产合作社应该动员全体男女社员积极地参加全社的农业和副业生产劳动。”[16]　《农村人民公社工作条例》更是详细规定了公社组织完成生产任务的功能。《条例》第十条规定：“公社管理委员会的主要任务是，充分调动社员群众的积极性，组织各方面的力量，发展农业、畜牧业和林业生产”；第二十二条规定：“生产大队管理委员会，应该根据生产计划，经常督促检查各生产队的生产工作”；第三十三条规定：“生产队应该组织一切有劳动能力的人，参加劳动。”完成以农业生产为中心的各项任务成为乡村治理的主要活动，并促成生产管理者与生产者的分化。这正是新中国建立后乡土精英逐步脱草根化的重要原因，也造成整个乡村治理格局围绕国家目标而展开的基本格局。这一格局迄今仍然延续。其五，强化农民对国家的认同和依从。在传统国家，作为国家税收的“皇粮”成为国家与分散的农户建立联系的纽带，由“皇粮”而建构国家意识。但这种国家意识是相当淡漠的，毕竟上交“皇粮”在整个农民的日常生活中只占极小部分，而且这种交纳行为是外在于农民的日常生活的。对于农民来说，国家只是一个外在于自己的 “抽象存在”。这正是孙中山认为农民只有家族而无国族意识的重要原因所在。1950年代，随着统购统销和集体经济制度的建构，大大强化了农民的国家意识。首先，统购统销制度将“公粮”的国家义务属性扩展到绝大部分农产品，粮食等农产品属于公家（国家或集体）而不是农民自己的，只有先满足国家和集体之需，才能获得自己需要的产品，即“大河有水，小河不干”。产品属于完成国家任务后由集体分配给农民的，由此建构起国家优先意识。其次，计划生产使农民的生产活动都以完成上面下达的政府任务为中心，在农民的生产活动都由政府组织所安排并服从于国家目标。再次，与统购统销制度相配套的户籍制度和公社组织制度将农民的社会交往活动严格限制在公社组织体系内。离开了户籍所在的集体组织，农民缺乏生活资料，几乎没有生存的可能。为此，国家第一次全面直接地进入到农民的日常生产、生活和交往活动中。国家在农民心中不是一个外在的“抽象”，而是每天都会影响到他们日常生活的实体。农民也因此成为国家的高度依从者。正是通过统购统销及其相应的制度，国家一方面将农产品的支配权高度垄断在自己手中，另一方面又通过计划收购、计划供应和计划生产，促使国家权力如水银泻地一般深入渗透到乡村社会生活，全面而又深刻地建构起农民的国家性，将分散又分割的乡土社会整合到国家体系中。二、“瞒产私分”：无权者的抵制1950年代，通过统购统销及其相应的制度，将最为重要和紧缺的粮食等农产品资源控制到国家手中，推动着乡土社会的整合。但这种整合毕竟是一种外部性的强制性整合，即整合者没有也无须与被整合者商议，而是一种单向的国家行为。这种行为如果超出一定限度，就有可能遭到乡土社会的抵制。早在中华人民共和国建立之初，面对农产品紧缺问题，中共领导人陈云就酝酿过粮食统购问题，并准备加以试点，只是担心农村工作人员和农民难于接受而未实施。[17]1953年，粮食供销矛盾进一步加剧，中共高层领导专门讨论粮食购销问题，并最后决定实施统购统销。在当时的中共领导人看来，实行粮食征购最重要的问题是国家与农民的关系。中共最高领导人毛泽东赞成统购统销制度，并将粮食征购视之为对农民的改造，与农民个体经济向社会主义经济过渡相适应。他同时也认为，粮食征购可能会引起农民不满。陈云也充分评估了实行统购统销可能的后果，说：“全国有16万个乡，100万个自然村，如果10个自然村有1个出毛病，那就是10万个自然村。逼死人或者打扁担以至暴动的事都可能发生。农民的粮食不能自由支配了，虽然我们出钱，但他们不能待价而沽，很可能会影响生产情绪。”[18]但他只能作出一种选择，“我这个人不属于‘激烈派’，总是希望抵抗少一点。我现在是挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动；如果采取征购的办法，农民又可能反对。两个中间要选择一个，都是危险家伙。”[19]