2018预算 宪政价值和法律控制(1)

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　　［内容摘要］宪政国家从来都是把预算作为宪法的重要内容，财政立宪原则的确立奠定了预算法治化的基础。预算是经议会决议而形成的具有法律意义的强制性命令。实现公共财政的目标，进行预算法的修改关键在于预算的法律控制，具体包括预算的国家中心主义理念摒弃，预算法律监督的加强，预算运转程序的健全以及预算责任控制的完善。
　　［关 键 词］预算，法律，控制，监督  http://
　　预算作为国家收支计划体现了国家对公共财产的统筹和支配能力，表明了政府活动的范围和方向。在法律上，预算是政府对于议会的承诺，经过议会的决议就成为具有法律意义的强制性命令。预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系，宪政国家从来都是将预算纳入宪法之中作为宪法的重要内容，并据此制定专门的预算法。预算调整的对象针对宪政国家的物质基础，通过预算资金的筹集和分配反映了人民与政府之间财产关系，在租税国家则体现为纳税人和政府之间资源的重新配置关系。预算法是现代国家财政制度的核心，财政立宪主义原则在现代法治国家的普遍确立为预算制度的民主化、法治化奠定了基础。现代预算制度最早出现在英国，是在代议制机构监督国王财政权的过程中产生的，此后，在英国逐渐形成了议会对国家的财政收支统一进行审议和表决的预算议会主义原则。从英国宪政发展史可以得知，民主、法治是公共财政得以建立的前提。近代以来各国宪法规定了预算的基本原则，据此预算制度得以具体化并逐步完善。  http://

　　现行财政转轨、实现公共财政目标，根本途径是重建预算制度，财政改革是一项系统工程，牵涉经济、政治、社会各个方面，但关键是预算的法律控制。《预算法》的颁布至今已有十年，《预算法》的修改已经列入全国人大常委会的正式工作日程。《预算法》颁布初期，其适应了我国财政体制改革的要求，这一政府主导型的预算模式节约了中国财政收支的制度成本，体现了改革开放初期中国经济改革效益优先的价值追求。然而，这一政府主导型的预算模式自始存在的弊病所隐藏的危机却日益加深，即预算权力的政府实际的掌控造成的预算议会主权的有名无实，以及预算权力的集中形成的预算的长官意志增加了预算的风险。其最终使得《预算法》原来可能带来的效益也丧失殆尽。可以说，中国目前的预算体制与财政法治还有相当大的差距。值得欣慰的是，随着中国法治建设的发展，特别是依法治国宪政原则的确立，财政领域民主理财、依法理财的理念已经成为新时期政府财政工作的指导原则，这是中国实现公共财政目标的重要前提和逻辑起点。适应这一要求，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。  http://
　　一、摒弃预算的国家中心主义理念  http://

　　预算应以政府为主导，这符合预算的基本规律。但如果过分强调政府对预算的控制而忽略预算的议会主权和民主监督便违背了预算的宪法精神。在历史上，财政作为政府财政收支的基本计划。经历了国王财政、国家财政到公共财政的三个发展阶段，民主政制确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。政府预算就是在代议制机构监督国王的财政征收权的过程中产生的，议会最终实现对财政权的控制，完整的、现代意义的政府预算才算确立。[1]预算制度就是社会成员参与和监督国家财政活动的法律规范，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。[2]  http://
　　我国的《预算法》开宗明义，确立了国家对预算的管理原则。《预算法》第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”在这一基本原则的指导下，中国《预算法》的制度设计整体上都体现了国家管理本位的思想，实际上是确立了政府的预算权的中心地位。如中国预算的编制分为五级，是按照中国的现行行政区划设立的，这是与政府编制预算人大审批预算的国家职权相适应的。而预算的编制、审批和执行过程只在国家机关系统内部周而复始地循环和运转。这一预算政治组织的统一性及运行过程的封闭性，似乎表明预算是纯粹意义上的国家行为，与私人无关。但众所周知，中国的财政预算从预算资金的筹集到预算资金的使用可以概括为“取之于民、用之于民”，预算资金的筹集源于具体的纳税人，而预算资金的使用则惠及全体社会成员。社会成员特别是纳税人最为关心自己缴纳的税赋，政府如何安排和使用，可中国的预算法律制度却没有建立起社会成员与预算的直接联系。在这样一个法律背景中，全体社会成员只能对国家的预算听之任之，无可奈何。当然，让全体社会成员全部参与到预算过程是不现实的，社会成员可以通过人大代表在人代会上行使对预算的监督权。然而，人代会与社会成员保持一致，人大代表真正代表社会成员只是理论上的假定，由于利益的冲突和代表构成的复杂及代表本身的素质，人代会不一定完全代表社会成员的根本利益，这是现代代议政制普遍面临的困境。解决这一问题的途径，要么像美国民粹主义主张的那样反对政府，正如罗纳德。里根所言：“政府不是解决问题的办法，它就是问题。”[3]要么在代议制体制基础上沟通社会成员与预算的直接联系。权衡两者的利弊得失，后者应似更为可取，它反映了公共财政的制度诉求。而为了加强社会成员与预算的直接联系，应倡导预算运行的公开和透明。政府的收支计划与家庭的收支计划和企业的收支计划不同。家庭的收支计划作为个人或家庭的隐私，企业的收支计划作为企业的机密理应被保守；而国家的预算作为政府的收支计划则必须主动向社会披露，国家预算的公开是社会成员对预算行使知情权、监督权的前提。其根本原因在于，前者所牵涉的收入与支出只是一个家庭或一个企业内部的私事。后者所覆盖的收入与支出同全体社会成员的切身利益息息相关。[4]纳税人既然是国家预算的供应者，就有权利对预算进行控制，以法的形式保证政府的预算收支服务于其自身的需要，纳税人对预算的法律控制权体现为对预算的知悉权、监督权、批评建议权和申诉权等。此次《预算法》的修订，应最大限度地为人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算提供制度保证。我国目前的政府预算，尽管也要通过一定的渠道向社会公布。到目前为止，我国预算仍是以政府为主导，预算的民主参与程度较低，预算过程的透明度明显不足。因此，应该遵照民主理财的原则，营造一种财政民主的氛围，使社会成员都有机会参与到预算运转过程，并表达其对公共预算的诉求。   http://
　二、加强预算的法律监督  http://
　　预算本身即是法律。预算经人大通过并生效后即产生法律效力，即确定力、拘束力、执行力。所谓预算的确定力即预算一旦生效非由有权机关并经法定程序不得随意变更或撤销；所谓预算执行力即预算生效后便产生法律上的约束效力，政府及所属部门必须遵从；所谓预算的执行力即预算生效后，政府及所属部门必须遵照执行。预算的法的属性决定了预算的实施必须要有监督和保障措施。  http://
　　中国的宪法和《预算法》确立了预算的法律监督体系和多种法律监督手段。我国的预算监督体系是至上而下设立的，即全国人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。《预算法》设立的多种法律监督手段包括，人大对预算特定问题组织的专门调查，人大按照特定法律程序对预算和决算中的问题进行询问和质询，政府对人大定期进行的预算执行情况的报告，下级政府对上级政府的定期进行预算报告，以及对预算进行的财政监督和审计监察。上述一个看似无懈可击的预算监督和控制体系，在实践中却漏洞百出。目前存在的主要问题是预算监督不力。这也是大量预算违法行为屡禁不止的一个重要原因。其症结在于预算权力过分集中于政府手中，人大对政府监督乏力，而政府内部的监督体制又很难取得实效。究其根本原因不在于预算体制问题，而在于中国宪政体制及其法律监督体系及运行机制存在着致命的缺陷。根据中国宪法，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有最高的法律地位，而政府是由人大产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是中国的政治体制和人事任用制度却经常有悖于现行宪法预设的基本规则。在人大和政府的权力配置中，政府更具有实际的权威，而人大的最高国家权力往往只具有法律上的宣示意义。在党内，政府首长的地位经常高于人大领导，政府的首长退职后多数要成为人大常委会的副委员长或副主任，甚至财政部门的首长退职后也可以成为人大常委会的副委员长或副主任。人大成为政府官员的养老院，从政府官员到人大领导意味着权力的失落。在这样一个机制下，人大怎么可能对政府进行强有力的监督呢？在预算的监督体系中，还包括政府内部的预算监督，即政府上级部门对下级部门的监督，财政部门和审计部门的专门监督。但这些监督制度也很难奏效，因为财政部门和审计部门同处行政系统内部，如何进行预算的特别监督缺乏法律程序上的依据。特别是审计监督，多年来在预算中几乎无所作为，原因在于其没有足够的权威。尽管中国宪法规定了审计机关在行政机关体系中的较高的法律地位，[5]但审计机关长期以来在审计中没有借助宪法赋予的权力在预算中发挥应有的作用。[6]在这样一个政治体制和法律监督环境下，中国的预算又如何才能得到有效的法律控制。可见，中国的预算的法律监督从根本上不是《预算法》所能最终解决的，其有赖于中国政治环境的改良和法律监督体制的完善，即中国的宪政改革。就我国当前的公共财政改革而言，如果不辅之以民主法治的整体推进，任何方案设计最终都可能流于形式。[7]  http://
　　三、健全预算的运转程序  http://

　　《预算法》主要体现为程序规范，我国目前存在的预算编制的不合理、预算的审议流于形式、预算执行的随意性可以说都是预算程序上的问题，有些表现为《预算法》运行机制中的问题，但根本上是《预算法》立法缺陷所致。  http://

　　第一，关于预算编制中存在的问题。首先，表现为预算编制权力过于集中。我国的预算编制是在政府系统内完成的，政府内首长负责制的领导体制使得预算编制过程不可避免地受制于个人行政权力，甚至有的行政部门，预算决定权高度集中在少数领导人手中，预算的编制和改动往往为领导人的意志所左右。这种由领导人授意编制的预算缺乏科学性、合理性和真实性，也为事后任意调整预算埋下了祸根。因此，必须改变由领导个人决定预算的状况。其次，预算编制过于粗略。财政部门提交的预算草案项目不细，预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的说明材料。政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂，即使是许多专业人士也不甚明了。这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”现象。为了确保预算在接受人大的审议时能够被看懂，并保证预算执行中稳定性，必须保证预算的详细和规范。这就要求预算编制部门明确细化预算调整的具体内容和对预算超收使用的管理规定，确保预算的严谨。再次，预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏监督和制约，使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞。政府预算必须覆盖其全部的公共收支，反映它的全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。我国目前的政府预算，充其量只能说是预算内的政府收支预算。那些称之为预算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游离于政府预算之外的。所以，这一次的《预算法》修订，应当取消预算外和制度外政府收支，建立起一个覆盖政府所有收支的完整的政府预算。[8]  http://
　　此外，人大审议预算与预算编制的时间衔接不畅，预算编制的时间过短，造成预算的编制和审议草草了了。按照《预算法》，各级财政应当在本级人代会举行的前一个月，将本级预算草案的主要内容提交本级人代会专门委员会进行初步审查。就省级来说，人代会一般在元月中旬召开，也就是说省级预算必须在12月中旬编制完成，考虑到必要的工作时间，最迟要从10月初就开始编制下年预算，而这时要编制下年预算几乎是不可能的。原因主要有两个：其一，目前我国的财政年度就是日历年度，在 12月31日以前，上年的财政预算执行情况没有执行结果，下年的预算安排缺乏参照依据，粗略的估算很容易与实际情况脱节。其二，下年度的财政收支政策，一般是在年底的国务院文件或全国财政工作会议上才公布，在收支两个方面形势都不明朗的情况下，要财政部门编制预算，确实很难操作。由于时间不足，致使人大在审查预算草案过程中缺乏审查时间，力不能及，其结果只能是审查粗略。[9]预算编制的质量对预算起着决定性的作用，仓促的预算编制过程导致预算的粗疏。为了提高预算编制的质量，目前一个切实可行的措施是，延长预算编制的时间。为此，提前预算编制的时间。修改后的《预算法》可以在原来的基础上将预算编制的时间再提前二个月。  http://
　第二，关于预算审批中存在的问题  http://

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