2018高校校规 违宪审查问题(1)

7036863

　　摘 要：我国高校虽然不具有行政机关的资格，但法律赋予它行使一定的行政管理权，所以，我国高校校规是一种自治规章，属于抽象行政行为。大学生是国家的普通公民，享有宪法规定的权利，但现行司法体制在处理高校校规侵犯大学生宪法权利的行为时存在许多缺憾。为使高校管理法治化，高校校规必须接受违宪审查。法院在审查校规合宪性时应遵循一些原则，诸如法层级效力规则、校规合宪性推定规则、禁止歧视对等规则等。
　　关键词：高校校规，违宪审查，大学生，宪法权利  http://
　　引 言  http://
　　20世纪的最后几年，中国大陆的公立高等学校，在经历和实行国家有关教育管理、投资、招生、教学科研、毕业就业等多方面改革措施之同时，又面临着主要来自学生直接发起的法律挑战。在一股令国人瞩目的诉讼浪潮中，公立高等学校，或者以民事诉讼被告身份，或者以行政诉讼被告身份，步入法庭应接着学生的质问，其终于走出了 “象牙之塔”，并开始接受法治的考验。而2002年发生的西南某高校女大学生怀孕被开除案却又折射出更深层次的信息，即公立高等学校所制定的规则本身，存在着是否合法与合宪的问题。在宪政主义语境里，法治的本质乃宪治，法治之“法”以宪法为根本。一部制定得良好的学校管理规则，就其终极意义而言，必须合宪且能充分保障大学生权利的实现。然而从当下形形色色的高校管理规则看，其中不乏损及大学生权利的条款，而违宪审查机制的阙如，则使得高校校规难于跳出宪治的盲区。因此笔者认为：尊重和保障大学生合法权利应当从校规的违宪审查开始。  http://

　　一、高校校规的法律性质  http://

　　高校校规即高等学校依据国家各类法律、法规，为保障学校教学、科研等工作正常运行而制定的一系列体现学校办学特色的规章制度。高校校规具有预先设定性、一定的权威性与强制性，但其毕竟不属于法的范畴，不具有法的全部特征，只是在合法的前提下，可被认为是对法律规范的一种补充或完善。究其性质，可从以下两个层面进行厘定：  http://
　　（一）抽象行政行为  http://
　　对高校校规法律性质的分析应当从准确剖析其制定主体——高等学校的法律性质与地位开始。综观海外各国，特别是大陆法系国家，大学的行政色彩相当明显。如法国明确将公立大学视为行政机关，而大学教师则为国家公务员；日本一直也是将大学视作行政机关；德国则将学校作为公营造物来看待，其管理是典型的行政管理，使用者若受侵害，应通过行政司法途径予以救济。我国沿袭大陆法系传统，大学性质多为公立。根据《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第28条之规定，学校及其他教育机构享有的招生权，学籍管理、奖励、处分权，颁发学位证书权，聘任教师及奖励、处分权等，具有明显的单方意志性与强制性，符合行政权力的基本特征，因而在性质上应属于行政权力或者公共管理权力。由此可以推断，高校是经国家法律授权的，行使国家行政权力或者公共权力的事业单位，具有行政主体资格。 [1]这一结论在《教育法》的其他条款及《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）的相关规定中可得到进一步印证，且最高人民法院在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书一案的判决中明确指出：高校具有行政主体资格——“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等民事关系，而是特殊的行政法律关系。他们之间因管理行为发生争议，不是民事诉讼而是行政诉讼。” [2]  http://
　　高校校规因其具有针对对象的不特定性、效力的后及性与可反复适用性等典型特征，根据行政法学中关于行政行为分类的一般理论，当然应被归属于抽象行政行为之列。  http://
　　（二）自治规章  http://
　　如前所述，现代“行政法治”理念下，高等学校是行使公共管理权的行政主体；而传统“大学自治”观念中，高等学校则是享有广泛自主管理权的自治主体。大学自治观念一直以来强调学校与权力的相对独立，排除国家的过多干预，学术自由被认为是一种普适人权和公民自由权，任何人藉此得以自由地寻求真理并将真理传授于他人。为保障良好的教育制度，为维护民主之存在与发展，学术自由与大学自治都是必需的。[3]这也就是为什么各国宪法在规定国家负责教育的同时，还规定大学享有自治权力的原因。如意大利《宪法》第33条规定：“确保艺术与科学自由及其教授的自由。”“高等文化机关、大学和科学院在国家法律所规定范围内，有权颁布自治规章。”  http://
　　在中国法律语境里，高等学校经法律、法规授权依法对其内部事务实行组织和管理，校规制定权是其自主管理权的表现形式之一。《教育法》第28条、第29条明确规定，学校及其他教育机构“依照章程自主管理”、“依法接受监督”。《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第53条规定：“高等学校的学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度”。由此可见，高等学校享有法律上的自治权力，其所制定的规则对大学内部的机构活动具有明确的规范性，是大学自我管理、自我约束和接受监督的基本依据，也是我国教育法制体系的重要延伸，其性质应当定位于自治规章。  http://

　　当然，这种自治规章不同于一般的行政规范。二者虽然都是行政主体所创制的行为规则，是法的必要补充，但后者主要是为了实施法律规范和执行政策，要受法之严格约束，制定、发布行政规范是“准行政立法”活动；而前者则主要是为了保证学校内部管理的科学化与有序化，尽管其亦必须以合法、合宪为前提，但基于高等教育之特殊属性，法律赋予了高校以较大的自由裁量权，这也使得校规更多地带上了自主、自律色彩。  http://
　　二、高校校规何以接受违宪审查  http://
　　（一）高校校规之于大学生宪法权利的背离  http://
　　1、宪法权利与普通法权利：双重视野下的大学生权利维度  http://
　　大学生是现代社会的“边际公民”，在接受高等教育的特定时期，他既是一个“社会人”，又是一个“学校人”。换言之，其具有双重主体身份：首先，大学生是国家普通公民，享有我国宪法所规定的各项公民基本权利，即：平等权，选举权，言论自由、宗教信仰自由、人身自由，批评、建议、申诉、控告、检举权，取得国家赔偿权，劳动权，休息权，社会帮助权，受教育权，私有财产权等。[4]其中，对大学生影响最大也是最不容任意侵犯与剥夺的权利莫过于受教育权。受教育权是公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利，[5]是一种兼具自由权利和社会权利属性的宪法权利类型，对该权利的保护是塑造大学生健康人格，培育自治精神，提升道德水准，改善基本素质的重要手段。其次，大学生又是公民中的特殊群体，是接受高等教育者，享有我国高等教育法律制度所确认的不同于其他公民的特殊权利，主要包括：参加教育教学活动权，设施、设备、图书使用权，获得奖学金、贷学金、助学金权，获得公正评价权，获得学业、学位证书权，参加社会服务和勤工助学权，组织校内合法团体权等。这些权利实际上是受教育权在高等教育领域的延伸，且其存在以大学生对受教育权的充分享有为前提。  http://
　2、违宪校规：侵犯大学生宪法权利的一只“看不见”的手  http://
　　在高等教育领域，实际上存在着两个层面意义上的行政：一为教育行政机关的行政，二为大学行政。前者主要强调高校的行政主体资格，后者则重点突出高校的自主管理能力，两者都属于公共行政，自当受行政法治原则约束。高校校规也就是这两种行政共同作用的产物，其实质内容与精神内核亦应体现法治精神，贯穿宪治理念。然而，为数不少的审判实践却向我们传递了这样一个信息：校规中的某些内容与大学生的宪法权利相背离。这些内容，或者直接与宪法明文规定相抵触，或者违背蕴含在普通法中的宪法原则与宪法精神，因而，校规中此类条款是违宪的。具体而言，校规违宪主要有以下几种情形：  http://
　　（1）侵犯大学生的受教育权。在高教管理中，受教育权虽然不是最易受到侵犯的权利，但却是一旦受到侵犯则影响最为深远、性质最为严重的权利，也是最为学生所关注、产生纠纷最多、权利关系最为复杂的领域。综观当下高校管理规则，不难发现，几乎所有的高校校规中均有关于纪律处分、降级、留级等内容的设定，然而事实上此类条款都或多或少地影响了大学生对受教育权的享有与实现，特别是其中有关开除学籍、勒令退学的规定则直接导致了受教育权的被剥夺。如1994年北京科技大学在其《关于严格考试管理的紧急通知》中规定：“凡考试作弊者，一律按退学处理。” [6]又如《西南××学院学生违纪处罚条例》中规定：“品行恶劣，道德败坏，情节轻微者给予严重警告或记过处分；情节严重和发生不正当性行为者，给予留校察看，直至开除学籍处分。” [7]  http://
　　（2）侵犯大学生的私有财产权。私有财产权入宪是我国第四次宪法修改的一大亮点，宪法修正案明确指出：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”大学生与其他公民一样依法享有私有财产权，但部分高校却以种种借口侵犯学生财产权。如某些学校学籍管理条例中规定，学生申请重修、改修或超标准多修学分的应按规定缴费。殊不知，行政事业性收费是必须经过相关政府或财政机关审批的。再如《××大学学生违纪处罚条例附则》中规定：“践踏草坪、损坏花木者处以10元至50元罚款；在学校建筑物的墙壁和桌椅等设施上乱写乱画者，处以10元罚款。”等都有违依宪法制定的《中华人民共和国行政处罚法》中关于处罚设定权之规定。  http://
　　（3）侵犯大学生的平等权。平等原则是宪法的基本原则，其贯穿于行政权、立法权、司法权运行的全部领域。高校管理自主权作为一种行政权力，其行使自当严格遵循平等原则，保护大学生对平等权的享有与实现。然而实践中，不少高校校规均有涉及入学及学位授予条件限制的规定，这尽管属于行政自由裁量权行使的范围，但却着实侵犯了大学生的平等权。前者如浙江医科大学1995年12月在其管理规则中规定：从1996年起该校不招收吸烟学生。该规定尽管理由充分、愿望良好，但并不等于合法、合宪，因为其实质性内容——不招收吸烟学生——与我国宪法确定的平等原则相冲突，侵犯了吸烟大学生的平等受教育权。[8]后者如华中理工大学1995年在其校规中规定：从今年秋季起，所有新入学的专科生、本科生、硕士生、博士生都要参加学校举行的汉语水平达标测试，且毕业前未取得达标证书者，不授予学位。[9]该条款虽然有助于提高理工科学生的人文素养，但实际上是以另一种隐性方式非法剥夺了学生的平等获得学位权。  http://

　　（4）侵犯大学生的申诉权。申诉权作为一种程序性宪法权利，在程序正义理念深入人心的今日，已为公众所熟知。申诉权对处于弱势地位的大学生来说是不可或缺的，因为它能使学生获得救济。而“救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果。” [10]在贯穿“以人为本”精神的现代高教管理领域中，高校更应充分尊重大学生的申诉权，认真听取学生意见，以使自身管理行为体现并保障学生合法权益。但不少校规条款中往往或者只有关于“处罚”的规定，而对受处罚学生是否有权向学校相关部门申请复议、复核只字未提，更不用奢谈设置专门受理申诉的机关、配备相关工作人员以及合理安排具体申诉程序等；或者虽然规定学生不服处理决定有权向上级机关申诉，但却赋予了上级机关以最终裁决权，学生对复议决定不服，不可起诉，从而阻却了司法救济的道路。  http://
　　（二）现行司法体制之于大学生宪法权利保护的缺憾  http://

　　1、传统诉讼模式：宪法权利的救济不济  http://
　　在现代法制社会的权利救济体系中，诉讼是最主要、也是最有效的救济方式。就目前中国司法体制而言，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼构成了公民寻求司法救济的三条渠道。然而，这三条渠道仅能在公民普通法上的权利保护方面，凸显其部分功能与价值；而面对大学生的宪法权利保护，则是那般羸弱无力：（1）刑事诉讼途径：由于被告的不适格，而无探讨之必要。（2）民事诉讼途径：司法审判表明不少案件中当事人将宪法权利被侵害的事实作为民事侵权的损害后果对待，请求民事赔偿。虽然赔偿的经济性能在一定程度上弥补当事人所受的损害，但这毕竟是一种民事责任，其实现的也仅仅是对当事人民事权利的救济，而非宪法权利；且通过民事诉讼途径解决此类纠纷，有抹煞高校行政主体资格，否定高校行政责任之嫌。同时，并非所有的宪法权利均能在民事权利领域得以具体化，倘若出现此种情形，民事诉讼渠道的宪法权利救济则将面临“堵塞”之危险。（3）行政诉讼途径：行政诉讼是目前解决高校与学生之间纠纷的最常见方式，然而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第 12条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条之规定，校规作为抽象行政行为当然被排除在司法审查范围之外。实践中，即便大学生的宪法权利受到校规条款侵犯，亦不能直接以宪法为根据向人民法院起诉并请求判决校规条款违宪无效；而只能对以该校规条款为依据的具体管理行为提起行政诉讼，请求法院判决撤销该行为。但行政诉讼与民事诉讼一样，其判决亦只能应对侵权的表层问题，只具有个案效力，而法院面对违宪的校规条款则无能为力。相应地，部分法治意识不强的高校在日后的管理活动中仍然有可能依据违宪校规作出侵犯学生权利的行为，这实际上既是司法资源的浪费，又是司法疲软的悲哀。况且审判实践亦在向人们昭示着这样一个事实：不少高校与学生间的诉讼案件被法院裁定不予受理或者判决驳回起诉。这就更使得被侵害的权利处于司法保护的 “盲区”，此种状态的存在不仅极大地损害了宪法的权威与尊严，而且其本身也是违反宪法的。   http://
　2、违宪审查：尊重和保障大学生权利的宪法选择  http://
　　英谚曰：“有权利必有救济”，没有救济就没有权利，救济与权利密不可分。诉权是人们在权利受到侵害时请求司法救济的权利，是连接实体权利与司法救济的桥梁。“在现代社会，居于权利体系中的实体权利与程序化的救济权利已成为两种彼此相依的实体权利”。[11]事实上，在宪政理念中，接受正义法院的公平审理本身就是一项不可剥夺的基本人权。[12]同样道理，大学生的宪法权利与宪法诉权也是不可分割的，宪法诉权乃大学生宪法权利之重要组成部分。纵观全球，几乎所有的立宪主义国家都承认，权利保障是宪法的基本原则和内容，而宪法对权利保障的最根本、最有力的方式莫过于为每一个可能受到侵害的权利主体设置便捷可行的申诉机制，其中最重要的便是违宪审查机制。“一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。” [13]倘若大学生仅享有宪法列举的基本权利而不享有宪法诉权，不能通过宪法诉讼求得司法保护，那么，此时大学生的宪法权利就仅具有“画饼充饥”的意义，高等学校自主管理权的行使也就处于一种无序状态。  http://
　　（三）校规接受违宪审查之于高校管理法治化的价值彰显  http://
　　通常而言，价值包括：“国家的安全、公民的自由，共同的或者公共的利益，财产权利的坚持，法律面前的平等、公平，道德标准的维护。另外，还有一些较次要的价值，如便利、统一，实用性等。” [14]违宪审查的价值包括违宪审查所保障的客体对人的意义以及违宪审查作为一种程序机制本身存在的意义，前者为实体价值，后者为程序价值。在高校管理法治化的进程中，校规接受违宪审查则能彰显其实体与程序价值：  http://
　　  http://