20181958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》研究(1)

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　　【内容提要】根据国家主权原则，在总结中国领海管理的理论与实践的基础上，结合国际实践和公认的国际法原则，1958年中国政府颁布了《中华人民共和国政府关于领海的声明》，标志着新中国领海制度的初步建立，这对捍卫中国领海主权、维护海洋利益、发展海上交往、巩固海防等都具有重大的意义。   http://

【摘 要 题】共和国史研究   http://
【关 键 词】领海/领海宽度/领海基线/内海/无害通过权   http://
【正 文】
领海是指沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，它是国家领土在海中的延续，与国家领土的其他部分一样，沿岸国对领海内的一切人和物享有完全的、排他的专属管辖权。中国濒临太平洋西岸，有权管辖和利用的邻近我国大陆和岛屿的海域十分广阔。为了有效行使领海主权和管辖权，保证国防安全，维护海洋利益，根据国际实践和公认的国际法原则，1958年9月4日，第一届全国人民代表大会常务委员会第100次会议批准通过了《中华人民共和国政府关于领海的声明》(以下简称《领海声明》)。  http://
　　　　一、《领海声明》发表的历史与时代背景  http://
1840年之后，在西方列强坚船利炮的攻击下，中国海洋门户洞开，沿岸航运权、港口管理权、内河航行权等海洋权益丧失殆尽：“帝国主义列强根据不平等条约，控制了中国一切重要的通商口岸，……它们控制了中国的海关和对外贸易，控制了中国的交通事业(海上的、陆上的、内河的和空中的)。”[1] 面对西方列强的海上入侵，旧中国虽然对领海问题有所注意，但是并没有真正建立起独立的领海制度。如1899年清朝与墨西哥缔结的《友好通商条约》规定：“彼此均以海岸去地3力克(即9海里)为水界，以退潮时为准”。这里的“水界”在一定程度上具有领海的意义，但它的目的是：“界内由本国海关章程切实施行，并设法巡缉以杜走私、漏税”，[2] 这同现代意义上的领海有所不同。民国时期则照搬英、美等国的领海宽度和划法，规定中国领海范围为3海里，缉私里程(即毗连区)为12海里，领海范围自低潮线(即正常基线)算起。这样狭窄的领海宽度实际上对中国不利，因为像中国这样贫穷落后的国家绝不会去侵犯一个强国的领海，而强国却可以肆无忌惮到中国近海为所欲为。而且由于旧中国统治者腐败无能，连内河航行权都拱手让给了西方列强，以至于外国商船和军舰不仅可以自由地出入我国领海横行霸道，而且还可以在中国内河长驱直入。旧中国有海无防、领海及毗连区形同虚设的状况给我们留下了惨痛的历史教训。  http://
1949年新中国成立后高度重视领海主权，废除了近代不平等条约，在开发、利用、管理领海等方面进入了一个新的历史阶段，颁布了一系列涉及领海问题的规章制度：(1)有关港口管理和港务监督问题，1954年发布了《海港管理暂行条例》；(2)有关船舶管理问题，1957年颁布了《对外国籍船舶进出港口管理办法》；(3)有关海峡管理问题，1956年为保障渤海湾航行安全颁布了《关于商船通过老铁山水道的规定》；(4)有关海洋水产资源保护和渔政管理问题，1955年发布了《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》；(5)有关海关管理问题，1951年颁布了《中华人民共和国暂行海关法》；(6)有关沿海岛屿主权问题，1951年周恩来在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中强调：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土”，因此，新中国在南威岛和西沙群岛拥有不可侵犯的主权。中国人民也决不容许美国政府长期侵占中国的领土台湾，“并在任何时候都不放弃解放台湾和澎湖列岛的神圣责任。”1956年，我国外交部发言人在《关于南沙群岛主权问题的声明》中指出：“中国对于南沙群岛的合法主权，绝不容许任何国家以任何借口和采取任何形式加以侵犯”。[3] 除了这些涉及领海问题的规章制度和声明外，当时一些专家学者也开始认真研究领海问题，如海商法专家魏文汉强调我们的领海宽度“应该在综合考虑我国沿海的具体情况、国防与安全、人民福利等情况之后做出决定”，他认为中国应使用直线基线法来划定领海宽度，其宽度不应少于12海里。1957年12月，联合国第一次海洋会议在日内瓦开幕前夕，《人民日报》刊登了一篇题为《领海主权与公海自由》的文章，批驳了美、英等国所主张的3海里领海宽度为国际法一般规范的谬论，强调“绝大多数国家的实践表明，领海的宽度应由沿海国根据其历史习惯、经济利益和国家安全自己自由决定”。[4] 建国初期有关领海的管理措施和专家学者关于领海问题的研究成果为1958年我国《领海声明》的发表提供了一定的理论基础。  http://

从现实直接原因来看，朝鲜战争爆发后美国决定以武力阻止中国大陆解放台湾，命令海军第七舰队开进台湾海峡。朝鲜战争结束后美国不但继续赖在台湾不走，而且还不断地派军舰明目张胆地侵入厦门等沿海地区，并派海军战斗机侵入福建、广东等省的领海上空，扩大对我国的侵略范围。美国这种露骨的军事挑衅是对我国领海主权的严重侵犯，对此，我国政府曾一再提出严重警告和谴责。可见，1958年中国发表《领海声明》主要是针对当时美国以武力非法霸占台湾、造成台湾海峡紧张局势的，以进一步向全世界阐明新中国政府在领海问题上的态度和立场。另外，当时日本等国家的一些现代化渔船还经常到中国的渔场进行非法捕捞，中国政府虽提出抗议，人家却闭起眼睛装聋作哑。由于没有法律依据，很难达到有力惩处的目的。
从国际上来看，一方面，当时一些国际会议制订了有关领海问题的法律文件，如1930年海牙国际法编纂会议拟订了关于《领海的法律地位》的报告，1950～1956年国际法委员会草拟了海洋法公约草案，特别是1958年2～4月在日内瓦举行的联合国第一次海洋会议通过的《领海与毗连区公约》以国际条约的形式确认了各国建立领海的权利，这为中国《领海声明》的发表提供了一定的国际法依据。另一方面，当时第三世界开展了扩大领海主权的斗争，1947年首先由智利和秘鲁掀起了争取和维护200海里海洋权的斗争，接着哥斯达黎加、萨尔瓦多等国也相继提出了类似的要求，出现了向海洋扩大沿海国主权和管辖权的历史潮流。1954年厄瓜多尔、墨西哥等国还采取了一系列保卫本国领海和渔业资源的强有力的实际措施，对于擅自闯入本国领海和管辖范围内的海洋大国渔船坚决抗议、拘捕和罚款，这些都为中国《领海声明》的发表提供了宝贵的经验。  http://
　　　　二、《领海声明》的主要内容  http://
1958年的《领海声明》主要对新中国的领海制度作了如下几项基本规定：  http://
第一，关于领海宽度问题。领海宽度是指从测算领海的基线起至其最外沿线之间的距离。对此，《领海声明》规定：“中华人民共和国的领海宽度为12海里(涅)。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”这项规定体现了国家主权，完全符合中国人民的利益，也是符合当时公认的国际法准则的。但是，当时某些帝国主义国家把我国12海里的领海宽度说成是“不能接受的”，如美国拒不承认我国的《领海声明》，认为国际法只承认3海里领海，中国没有权利规定12海里的领海宽度。英国也表示不承认3海里以上的领海，并照会我国政府对《领海声明》表示异议。美、英这种说法和做法是毫无道理的，是对中国主权的粗暴干涉。
任何国家都有权确定自己的领海宽度：(1)作为国家的一种主权行为，沿海国家所确定的领海宽度一旦宣布便立即生效，无需别国的承认，别国也无权提出释义，这一主张实际上是基于这样一种观点：即国际法的主体主要是主权国家，任何人都不能对其主张加以限制。(2)一国的领海究竟应当多宽，当时各国之间并没有一致的协议，长期以来国际法也没有关于领海宽度的统一规定，各国从来都是自主确定本国的领海宽度。(3)世界上各地区沿海的自然条件各不相同，国家的海域接界情况是多种多样的，各国经济发展和国家安全的需要也互有差别，因此，要求所有国家都有相同的领海宽度就等于说所有国家的地理条件是相同的，这是极为荒谬的。(4)沿海国有权在考虑历史、地理、经济、社会、国防等因素以及相邻国家的合法利益和国际航行的便利的基础上合理确定自己的领海宽度。  http://
3海里并不像美、英所标榜的是领海宽度的唯一界限，也不是国际法普遍接受的规则。(1)历史上关于领海的宽度有各种各样的说法，如航程说、视力说、海上要塞围墙说、大炮射程说等等，其中3海里领海宽度起源于大炮射程说。1703年，荷兰法学家宾刻舒克提出沿海国控制近海的宽度以大炮射程为限，当时大炮射程约为3海里，因此，1782年意大利法学家加林亚尼建议以3海里作为领海的宽度。后来，英、美等国家根据这一思想相继实行了3海里的领海宽度。但是，现代武器日新月异，越来越向精确、远程、智能化方向发展，另外，在海运方面技术的发展和其他方面的技术进步对3海里规则不能不产生重大影响，因此，3海里说早已过时。(2)由于各国的海岸情况不一样以及各种利益不一致，所以，与当时3海里同时并存的领海宽度还有以下几种：丹麦等国实行4海里的领海宽度；希腊等国实行6海里的领海宽度；墨西哥等国实行9海里的领海宽度；苏联等国实行12海里的领海宽度；厄瓜多尔等国实行15海里的领海宽度；萨尔瓦多等国实行200海里的领海宽度。由此可见，各国的领海宽度极不统一，3海里领海宽度只是海洋大国的一种主张，不能以此来否定或反对超过3海里以上领海宽度的合法性。(3)第二次世界大战结束之后，取得民族独立的新兴国家一般主张较宽阔的领海，以达到维护本国的安全、保护其海洋资源、发展本国经济的目的。在这种情况下，主张3海里领海的国家逐渐减少，而主张12海里的国家在增加。到1958年中国发表《领海声明》时，世界上宣布12海里的国家有苏联、印度尼西亚等15个国家，因此，我国政府也自然有充分的权利和根据规定自己的领海宽度为12海里。  http://

美、英等国坚持狭窄的3海里领海宽度实质上是旧殖民主义政策的反映。当时世界上坚持3海里领海宽度的国家多数是拥有庞大的海军力量、广泛进行海上活动的海洋强国，这些海洋强国的地盘别人没有能力去也不敢去，而别人的地盘它们的舰队却可以随便去。另外，它们有既得的海上利益，需要维持尽可能狭窄的领海以确保最大的公海区域作为其海上舰船游弋的场所。因此，美、英反对它国扩展领海宽度绝不是从所谓国际航行的利益出发，而是企图最大限度地接近别国海岸，掠夺这些国家水中的自然资源，进行军事挑衅以及其他敌对行动。当时美国连续不断地派遣军舰和军用飞机侵入中国领海和领海上空，进行战争挑衅和扩大侵略范围，正是它们把3海里领海宽度奉为金科玉律的最好注解。  http://
第二，关于领海基线问题。为了明确领海范围，一般要确定一条测算领海宽度的起始线，即领海基线(也就是领海宽度的内部界限)。基线向陆一侧是国家的内海，基线向海一侧则为领海水域。领海基线有正常基线和直线基线，这两种划法反映了海岸地理情况的差异：在海陆分界明显、海岸线比较平直的海岸一般采用正常基线法，即以低潮线作为基线。在海岸非常弯曲、沿岸又多岛屿的情况下一般采用在沿海大陆上和岛屿上各选定一些基点，在每两个基点间划出直线，连接这些直线构成基线，也就是直线基线法。1958年我国的《领海声明》宣布不再以旧中国的低潮线(即正常基线)为起始线，而采用直线基线法：“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸12海里(涅)的水域是中国的领海。”这种直线基线法符合中国海岸线蜿蜒曲折、沿海多岛屿的实际情况，是非常合理的。
由于每个国家的地理条件不同，不可能制定统一的计算方法适用于一切国家，所以同决定领海宽度一样每个国家也可以决定自己领海宽度的计算方法。我国采用直线基线法不但是合理地行使自己不可剥夺的主权，而且也是符合国际实践和国际法的。早在1812年，挪威考虑到它的沿岸特别曲折，在“皇室公告”中就确认了这种划法，并在1935年国王敕令中采用这种划法来确定挪威捕鱼区范围。由于直线基线围入的水域是英国过去的捕鱼区，因此，英国竭力反对这种划法。后来两国将争议提交国际法院，1951年国际法院裁定挪威划定捕鱼区的方法不违反国际法，这就确认了直线基线法的合法性。此后，冰岛、印度尼西亚等国也相继采用了这种划法。由于这种划法比较方便，而且能够比正常基线扩大国家主权管辖下的内海和领海面积而为越来越多的国家所采用。1958年联合国第一次海洋会议通过的《领海和毗连区公约》以国际条约的形式肯定了这种划法：遇有海岸线凹入甚深或岛屿紧接海岸，在划定领海宽度起算的基线时可采取直线基线连接适当的各点的方法。当然中国也可以根据自己的需要和沿海地理面貌使用直线基线法划定自己的领海宽度。  http://