2018对江山选举案的法律分析——兼谈户口登记条例与居民自治的关系(1

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　　「摘 要」文章通过分析江山选举案当事人双方争论的焦点指出，广东省相关部门以户籍作为“居民”的判断标准和条件，违反了居民自治组织法的规定；法院要求公民提供是否“被依法剥夺政治权利”的证据，违反了宪法人权保障和无罪推定的原则和精神；《中华人民共和国户口登记条例》不是居民自治的法律前提和基础，二者间不存在内存的关联。  http://
「关键词」选民条件，居民自治，户籍，剥夺政治权利  http://
江山的户口所在地为汉阳区洲头街，但其长期居住在深圳市罗湖区独树社区。4月8日，独树社区公告选民登记，规定“选民登记从2005年4月8日到 2005年4月23日止，望居民相互转告”。4月22日上午，江山到选举委员会索取了《致全体选民的一封信》，并在此后以符合该信的选民条件为由持身份证要求进行选民登记，独树区选举委员会对其身份证进行了登记，并同时要求其按照选民条件的规定提供相应的证明材料。同日下午下班前，江山将一份武汉市汉阳区洲头街和平社区居民委员会出具的放弃当地居委会选举资格的《证明》传真件交给了选举委员会，但4月25日选举委员会第一榜公布的选民中没有他的姓名。选举委员会解释说，“复印件和传真无效，需要原件”。 4月28日，江山将《证明》原件交给了居委会工作人员。4月29日，选民榜第二榜仍没有他的姓名。选举委员会告知他还缺少三样东西：一是由公安机关开具的无犯罪记录证明，二是由工作单位开出的工资证明，三是出示房产证原件。其间，江山和另外一些居民共计十五人向选举委员会提出了《关于延期选民登记截止日期的报告》，选举委员会经请示后同意将最后的选民登记日期延长到5月6日。在此之前，江山只提交了身份证复印作及上述《证明》原件，未提交其他相关资料。在 5月6日选举委员会公布第三榜选民名单中亦未有江山的姓名。5月12日，江山以选举委员会侵犯其选举权利为由向罗湖区人民法院提起诉讼并于5月16日收到了民事裁定书［（2005）深罗法立裁字第5号］。法院认为，江山向法院起诉时，并未经选举委员会处理决定，起诉不符合起诉条件。5月19日，在选举委员会对其申诉进行口头答复之后，江山不服选举委员会的答复，再次向罗湖区人民法院提起诉讼。  http://
在庭审过程中，诉辩双方对江山是否具有选民资格这一问题进行了激烈的辩论。独树区选举委员会根据广东省委组织部和广东省民政厅粤民基［2004］35号文件《关于做好我省社区党组织和第二届社区居委会换届选举工作的通知》（以下简称《通知》）规定，认为作为一个独树区选民，必须具备如下的条件：一是年满十八岁具有本社区户籍并享有政治权利的居民，二是户籍虽然不在本社区但其在本社区有自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、连续居住半年以上、享有政治权利居民，这类居民同时还必须提供其户籍所在地居（村）民委员会或居（村）民选举委员会出具的本人不在户籍所在地进行本届选民登记的证明。在进行开庭审理后，合议庭将本案提交了审判委员会进行了讨论并认为，江山的户籍所在地为武汉汉阳区，其要求成为登记成为深圳市罗湖区东晓街道办事处独树社区的选民，就必须遵循广东省及深圳市居民委员会选举的相关规定，主动地提供可以证明其作为合法选民的证明材料。虽然江山提供了一份证明原件，但其内容是“江山因故不能参加本社区组织的一切社会活动”，而不是按照选民条件的要求明确证明其“不在户籍所在地进行本届选民登记”，因此无法证明起诉人江山没有在原籍进行本届居民委员会的选民登记，同时，江山在承诺的期限内未提交关于政治权利等相关材料。据此，法院判决江山不具有罗湖区东晓街道办事处独树社区居委会本届选民资格。  http://
「评析」  http://
从本案的庭审记录和法院的判决来看，独树社区选举委员会认为江山不符合《通知》规定的选民条件，不具有选民资格，法院对选举委员会的这一决定表示了支持。在庭审过程中，双方争论的焦点是《通知》对选民条件设置的合法性和举证责任的分担问题。本文试图探讨这些问题并分析户籍管理制度与居民自治的关系。  http://
一、《通知》是否违反了《居民委员会组织法》  http://
在本案中，涉及选民条件的法律和规范性文件有《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居民委员会组织法》）和《通知》。要准确地回答《通知》是否违反了《居民委员会组织法》，我们必须弄清二者的真正分歧以及何谓《居民委员会组织法》规定的“本社区居民”。  http://

1.二者对选民条件规定的不同之处  http://
《居民委员会组织法》和《通知》对选民条件进行了不同规定。《居民委员会组织法》第8条的规定，凡是年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。[①]这一条款对选民身份的成立确定了三个条件，即年满十八周岁、本居住地居民和没有依法被剥夺政治权利。按照《通知》的规定，只有年满十八岁具有本社区户籍并享有政治权利的居民，或者户籍虽然不在本社区但在本社区有自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、连续居住半年以上、享有政治权利并且提供了其户籍所在地居（村）民委员会或居（村）民选举委员会出具的本人不在户籍所在地进行本届选民登记的证明的居民才具有选民资格。《通知》对具有深圳市户籍的居民和不具有深圳市户籍的居民设置了不同的选民条件。对于前者，要成为选民，必须具备三个条件，即年满十八周岁、具有本社区户籍和没有依法被剥夺政治权利。值得我们注意的是，《通知》并没有规定这类居民必须真正地居住在其户籍所在的社区。对于后者，要成为选民，则必须具备如下条件，即居住达半年以上、有自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、享有政治权利和放弃户籍所在地选举权利的证明。比较而言，《居民委员会组织法》和《通知》对选民条件的设置有很大差异，后者更为苛刻。但是，二者的真正区别不在于是否对固定居所、固定合法生活来源以及连续居住进行了规定，更不在于在有没有要求年满十八周岁和没有依法被剥夺政治权利，而在于户籍是否构成了选民的条件之一。  http://

纵观《通知》对选民条件的规定，户籍是一个显见的因素，它构成了居民成立的核心条件。《通知》规定，只要某一公民具有广东省户籍，他（她）便是《居民委员会组织法》第8条的规定的“本居住地区居民”，至于其实际上是否住在本社区、住了多长时间、是否是连续性的居住，都在所不问。如果某一公民不具有广东省某一社区的户籍，他（她）便不是该社区的居民，即使他（她）长期住在本社区，因此不享有选民资格。不过考虑到公民迁徙如潮的事实，《通知》的制定者表现出了一定的“宽厚”之心，它将这部分不是广东省的“居民”也纳入到“社区居民”的范畴。但是天下没有免费的午餐。如果要成为“社区居民”，除了和具有户籍的居民一样要具备三个条件外，还要在某一社区居住达半年以上，并且不能是无业游民，必须具有自有产权的固定居所和固定合法的生活来源。总之，在《通知》中，户籍是作为选民的核心条件。那么，《居民委员会组织法》是否将户籍作为了选民的条件呢？从条款的字面规定来看，答案是否定的。《居民委员会组织法》第8条中规定了三个条件，无一明确涉及到“户籍”的字样。从表面上看，《通知》与《居民委员会组织法》对选民条件的规定差异很大，但二者的根本不同之处是《通知》明确规定“户籍”是选民条件之一，而《居民委员会组织法》则规定为“本社区居民”。鉴于《通知》是效力低于《居民委员会组织法》的下位法，其对选民条件的规定不得违背上位法的规定，因此，《通知》将户籍作为选民条件之一，可以被视为对《居民委员会组织法》规定的“本社区居民” 的细化和解释。所以，二者的真正区别在于“户籍”是否是一个公民成为“本社区居民”的必备条件。  http://
2.“户籍”是否是成为“本社区居民”的必备条件  http://
《居民委员会组织》确定的三个条件中，“年满十八周岁”和“没有依法被剥夺政治权利”相对容易理解和确定，但对何谓“本社区居民”没有作出明确说明。正是对何谓“居民”的立法和解释的缺失，造成了《通知》与《居民委员会组织法》间的分殊。因此，确定“本社区居民”的判断标准，是决定《通知》是否违反《居民委员会组织法》的关键一步。鉴于《通知》将户籍作为一个公民是否是“本社区居民”的判断标准，因此，这一问题也就转换为户籍是否是“本社区居民”的构成条件。当然，对这一问题的回答意味着我们要弄清《居民委员会组织法》中“本社区居民”的立法原意。这看似是一个简单的问题。依文义解释的原理，所谓“本社区居民”，那当然是指居住在某一社区的自然人。但在事实上，自从1958年全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）[④]以来，我们对“居民”的理解便有了不同的逻辑。从此以后，“村民”与“居民”成为一个与户籍相关联的术语，所谓“居民”，是指具有城市户籍的公民，“村民”则是指具有农村户籍的公民。它们同时也表明了二者在权利、待遇等等方面的差别。[⑤]《通知》对“居民”的定义正是基于这样的一种认识。[⑥]那么，这样一种认识逻辑是否是《居民委员会组织法》的立法原意呢？这需要我们对这部法律中的一些条款进行整体、系统和历史的解释。  http://
从整体和系统的角度来看，尽管《居民委员会组织法》并未对何谓“居民”进行详细说明，但其第6条规定，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。这一条款中的“居民居住状况”、“一百户至七百户”确立了居民委员会设置的客观主义原则，即居民的实际居住状况是居民委员会设置的唯一标准。从这一规定中，我们可以推定，居住实际的居住情况是确定一个公民是否是某一社区居民的唯一标准，而不是当地公安机关登记在册的户籍。因为，对于何谓“居住状态”，只能对某一社区的居住情况进行实地调查后方能有确定的结论。我们同样可以在《中华人共和国村民委员会组织法》第8条中发现这样的立法本意。该条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。因此，依据一种整体和系统解释的方法来确定何谓“居民”，我们可以获得的一个相当明确的结论，即是否居住在某一社区中，是确定一个公民是否是该社区中居民的唯一标准。  http://
考察城市居民委员会组织的立法历史及其变迁，我们也可以获得相同的结论。现行《居民委员会组织法》系1990年1月1日起施行，在此之前，全国人大常委会于1954年12月31日通过了《城市居民委员会组织条例》。该法第3条规定，居民委员会应当按照居民的居住情况并且参照公安户籍段的管辖区域设立，一般以一百户至六百户居民为范围。这一条款确立了居民委员会设置的三个原则，一是以居民的实际居住情况为主的客观主义原则，二是以公安户籍段的管辖区域作为参照，三是在范围上以一百户至六百户居民为宜。在这三个原则中，依实际居住情况设立居民委员会是主要原则。事实上，该法第1条就明确规定“按照居住地区成立居民委员会”。1990年1月1日起施行的现行《居民委员会组织法》对居民委员会设置的原则进行了部分修正，其第6条除了规定要根据 “居民居住状况”，在“一百户至七百户”的范围内设立居民自治组织外，还以“便于居民自治”的原则取代了“以公安户籍段的管辖区域作为参照”的传统做法。由此，可以比较确定地说，居民是指居住在某一特定社区的公民。其中，居住的事实是确定何谓居民的唯一条件。  http://
在确立了上文的分析结论之后，《通知》是否违反《居民委员会组织法》便是一个答案明确的问题。上文的分析显示，无论从《居民委员会组织法》本身作为一个整体的法律来看，还是从这一立法的变迁历史来考察，我们都可以发现，居民委员会设立的基础是居民的居住状况，而不是人为确立的户籍登记制度及作为其结果的户籍登记结果。《通知》在确立选民条件时，将户籍作为居民委员会建立的基础并据此来断定一个公民是否是本社区居民而享有选民资格，显然与《居民委员会组织法》的立法原意不符，也直接违反了这一法律第8条的规定。  http://