2018完善人大宪法监督制度三建议

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完善人大宪法监督制度三建议
依法治国的关键在于依宪治国，无疑宪法监督是依宪治国的重要内容。中共中央总书记习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话中指出保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在，并强调全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为[1]。2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又强调：要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。[2] 2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调，健全宪法实施和监督制度完善全国人大及其常委会宪法监督制度[3]。2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议决定批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》重申：维护宪法尊严、权威，健全宪法实施和监督制度。显然，为把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平，健全完善全国人大及其常委会的宪法监督制度已经成为党和国家的一项重要任务。对于如何健全完善我国人大宪法监督制度的问题，学者们有许多不同的主张。笔者认为并建议当下及今后相当一段时间我国人大宪法监督制度应当从以下三个方面加以完善。
　　一、建议设立相对独立的人大宪法监督机构
　　我国现行宪法第六十二条在规定全国人大的职权、第六十七条在规定全国人大常委会的职权时，均规定了监督宪法的实施。也就是说，在我国是由全国人大及其常委会负责监督宪法的实施，进行违宪审查，我国宪法实施监督的主体是作为国家立法机关的全国人大及其常委会。由此看来，我国宪法监督（亦即违宪审查）的模式是立法机关附带监督模式。
　　我国现行宪法没有设置专门的宪法监督机关，而是规定由全国人大及其常委会在立法的同时兼顾宪法实施的监督。显然，这种宪法监督的设计存在自己监督自己的缺陷，很难说是科学的，它难以解决全国人大及其常委会本身违宪的问题。早在1983年2月，我国著名法学家张友渔同志在全国新宪法理论讨论会上就曾指出：有人提出全国人大常委会违宪怎么办？不应该有这个问题。从理论上说，全国人大常委会违宪，那整个国家就有问题了。但是全国人大常委会违宪也不要紧，全国人大可以管那么还可进一步问，全国人大违宪怎么办？这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑！如果真的出现，那就是说整个国家成问题了。[4]显然，如果全国人大乃至全国人大常委会制定了违宪的法律，在现行体制下是难以解决的，只能依赖于它们自我纠正。
　　正因为我国现行的宪法实施监督机制存在主体缺乏权威等许多不足之处，而且迄今为止全国人大及其常委会也尚未开展过一次违宪审查的活动，显示我国现行宪法实施监督机制难以有效地开展违宪审查工作、监督宪法的实施，所以这些年来学者们一直在呼吁完善我国宪法监督制度特别是建立独立的宪法监督机构，许多学者们建议建立一个独立的宪法法院。为适应宪法监督司法化的世界潮流，设立一个能够监督全国人大、能对法律进行违宪审查的宪法法院，是一个颇有吸引力的主张，但这需要全面修改宪法，彻底改变现有人民代表大会体制，对此国内也存在不同的看法，而在现实中也不可能一下子实现，当然理论界还可以进一步研究。
　　笔者认为，在现阶段，明智的选择是思考如何在现行宪法框架内完善现行的宪法监督机制包括设立切实可行的宪法监督机构。为尽可能发挥现行宪法实施监督机制的作用，笔者建议我国尽快在2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会内设立的法规备案审查室的基础上，设立一个相对独立的宪法监督机构。
　　（一）设立相对独立的宪法监督机构非常必要。一是保障宪法实施的需要。宪法是国家的根本大法，保障宪法的实施是实行依法治国、建设社会主义法治国家的基础和关键。中外宪法实践表明：保障宪法实施的宪法监督工作是一项专业性很强的工作，客观上需要设立专门的机构负责处理违宪问题，宪法监督机构的专门化是有效实施宪法监督进而保障宪法实施的前提和保证。二是全国人大及其常委会履行职责的现实要求。根据我国现行宪法第六十二条和第六十七条的规定，监督宪法的实施是全国人大及其常委会的首要职责。然而，全国人大一年只开一次会，全国人大常委会也只是每两个月举行一次会议，且开会均很短，而立法任务又非常繁重，它们根本没有时间和精力顾及宪法实施的监督工作，难以行使这种职权，这也是建国以来我国的宪法监督工作仍未开展起来的重要原因。正如我国著名宪法学家吴家麟先生早在上个世纪90年代初所指出的：要解决上述问题需要采取多种措施，但当前最紧迫的任务应该是成立一个专门从事宪法监督工作的机构，充当最高国家权力机关行使宪法监督权时的得力助手。这个环节抓好了，对进一步掌握保障宪法实施这根链条大有帮助。[5]
　　（二）现阶段可以设立专门委员会性质的宪法监督机构宪法监督委员会。宪法监督委员会的职责，可以界定为：在全国人大及其常委会的领导下，专门、统一地负责对全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和设区的市以上的地方人大及其常委会所制定的地方性法规等规范性文件是否合宪以及国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院及其工作人员的行为是否合宪的事件和事后审查的具体工作，给全国人大及其常委会作出有关宪法监督的决定提供审查结论和处理意见，为全国人大及其常委会履行宪法监督职责服务。
　　（三）设立宪法监督委员会并不违背现行宪法的规定。我国现行宪法第七十条规定：全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。显然，在全国人大内设立专门委员会性质的宪法监督委员会是符合现行宪法规定的。其实，早在1993年3月14日中国共产党中央委员会向第八届全国人民代表大会第一次会议主席团提出关于修改宪法部分内容的补充建议时，所附的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》就在对未采纳的几条修宪意见所作的简要说明中指出：有的建议，在第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的内容。根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。[6]亦正如中国宪法学研究会会长韩大元教授所指出的：有了专门的宪法委员会，一方面避免了宪法监督虚置的现实问题，另一方面避免了宪法监督体制的争论可能导致的制度性震动。成立专门委员会不需要修改宪法，改革成本较低，是在现有制度下比较合理的改革途径。[7]