2018全国人大常委会宪法解释：机制重构与程序设计

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全国人大常委会宪法解释：机制重构与程序设计
春秋战国时期，儒家经典《孟子离娄章句上》有言：徒法不足以自行。时空流转不能阻碍思想的互通。无独有偶，成名于20世纪的著名法学家、社会学家罗斯科庞德在其名著《社会学和法学的范围》一书中同样提出法律的生命在于其实施。面对新形势，习近平总书记在纪念现行宪法颁布实施三十周年重要讲话中强调宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。宪法作为法律的最高形态，同普通法律一样也面临着如何适用、如何更好地适用的问题。但目前我国宪法解释机制和解释程序层面已难以回应宪法解释实践的需要，更遑论与宪法学研究保持应有的理论契合。以上不足在一定程度上阻碍着我国宪法适用的可能性与可行性。
　　一、当前我国宪法面临的主要挑战
　　自我国现行宪法颁布实施以来，经过四次局部修改，在一定程度上能够适应时代发展步伐。但我们应清醒地认识到，急剧转型的中国社会与尚待完善、制定的宪法解释机制与程序在应对社会多元利益失衡、私权利与公权力冲突、行政合法性与宪法信仰危机等社会问题时，并非通过宪法修正案单一方式即可有效解决上述问题。
　　（一）社会多元利益失衡
　　自改革开放后，因我国在政治、经济、文化、社会等领域的改革与世界各国交流互通的不断深化，多元利益主体主导下的价值追求呈现多元化趋向。我国尚需进一步完善的经济体制、政治体制与受到重大冲击的本国文化等客观因素在很大程度上助长了价值诉求单级结构向多级结构的转变。正因如此，才出现了诸多重大环境污染、群体性事件等社会问题。从某种程度上讲，上述现象是我国多元利益失衡的外在表征。行政法调整方法是以当事人不平等为前提，一方当事人以自己的意志加于另一方当事人，使另一方当事人的意志服从自己的意志。[1]因不合时宜的传统行政法理念表现出的行政权乏力的窘境已经显现。行政法理念的更新、具体原则、规范的制定均难以脱离宪法解释。随着时代发展，如何使宪法解释适应社会治理的客观需求，并且以宪法解释理论与实践回应行政治理的当代命题，以平衡多元利益诉求等目标将是摆在我们法学研究者面前的一项重大课题。
　　（二）私权利与公权力冲突
　　各国宪法对私权利的保护具有普遍性和共通性，已然成为现代文明国家的共识。例如1789年的法国《人权宣言》第十七条规定：所有权神圣不可侵犯。我国现行宪法也沿用不受侵犯的法律条文表述模式，其中第三十七条、第三十八条、第三十九条分别规定人身自由不受侵犯人格尊严不受侵犯住宅不受侵犯等公民基本权利。诚然，公民上述基本权利受宪法限制，无论是事实论意义上的限制，抑或是规范意义上的限制，首先，由于事实论意义上的宪法限制条件具有较强的概括性、主观性，在实务中难以产生足够说服力，这就为解释限制公民基本权利条款带来巨大挑战。其次，在规范意义层面由于宪法规范的原则性、高度概括性特点，在一定程度增加了解释难度。例如，现行宪法第三十九条规定：中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。在现实社会生活形态如此多元的今天，对上述条文的解释就存在多种可能性。例如，什么是住宅？宾馆属住宅吗？学生宿舍属住宅吗？如何理解侵犯？等等。对于同一问题的不同解释会造成公民私权利与国家公权力之间的冲突。如果尚不能很好地寻得一条科学合理的宪法解释机制与程序路径，加之行政管理的复杂性、繁杂性造成管理难度日益增加，行政自由裁量权日渐扩大的今天，公民权利与行政权利冲突的局面必会日渐强化。
　　（三）行政合法性危机
　　宪法规定了我国根本政治制度，国家各级行政机关在依法行政的法治构想下行使宪法赋予的行政职权。可以说，宪法赋予了行政机关行政行为正当性与合法性。在现有代议制政治体制之下，人大代表成为表达民意、反映民愿的重要途径。但现实情况是，一方面，作为宪法具体化的行政法，由于宪法解释力的缺失，使得行政法律法规的解释缺乏应有的原则性规范，从而扩大了行政机关在解释行政法规、地方性法规、部门规章等行政法律法规的解释张力；另一方面，在缺少宪法解释的情况下行政机关打着为人民服务为民众谋福祉公共利益的旗号，恣意解释行政法律法规（包括所谓的红头文件），公民私权利与国家公权力关系一度紧张无序，由此造成政府官员严重的、结构性腐败现象，都使得政府的行政活动合法性受到人民的普遍怀疑[2]。由于对政府不信任，行政相对方为了维护自身合法利益放弃正当、合法途径而代之以采用群体性、极端化的方式宣泄不满，寄希望于捅破窗户纸以引发社会关注，面对激烈的抗争方式行政权合法性危机与政府形象的贬损程度日趋严重，而行政机关在应对上述情况之时更加力不从心、捉襟见肘。
　　（四）宪法信仰危机
　　法律的威慑力来源于其规范力，宪法同样如是。宪法作为一国根本大法，其规范性表现在以下两个方面。首先，宪法是组织规范。我国现行宪法第十三条明确规定：本宪法以法律的形式规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本大法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准绳。上述规定明示了宪法作为根本法规范和最高法规范的旨趣[3]。另一方面，宪法还规定了公民基本权利规范，我国现行宪法以24条的较大篇幅涵盖了绝大部分的权利规范。24条权利规范构成了我国宪法的核心内容，具有根本性、原旨性。总体而论，不论是组织规范还是权利规范在法规范的逻辑构成层面很大程度上包含着法效果，即宪法强制力。有些规范关于法效果的表述较为明显，如国家应该保障公民的人格尊严不受侵犯，其法效果是应予保障或有义务保障。此外，有的宪法规范法效果不甚明显，但可通过表述转换和条文解释揭示其应有的法效果或者通过行政法等部门法的规定，以进一步明确宪法规范法效果。但现实情况是，由于解释理论的匮乏和解释实践的缺失，丧失了宪法应有的规范力，造成人们普遍认为宪法就是闲法，是纸老虎。当前我国正处于社会急剧转型时期，形成风险社会的可能性在增加，如果不能树立对宪法的信仰，实现宪法与其他部门法的有效衔接以更好地抵御潜在风险，代价必然是牺牲社会秩序。