2018中国 村民自治和民主化发展道路

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　　; 中国的体制改革在发展过程中。1999年2月26日下午6：30分，中央电视台向全世界播放了一个乡长直选的故事，关注实践民主进程的人都感到，中国的村民自治发展的进程已经出现了结果：在某个地方已经出现了乡长的直接选取。很多人都在关心，村民自治或村的选举，到底是怎么一回事，是怎么走过来的。我作为一个历史见证人，愿意把我知道的一些情况介绍给大家。;
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; 一?对村民自治必然性的判断;
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; 村民自治是必然的，还是随随便便，没有意义的东西呢？一开始推进村民自治，就必须回答这个问题。怎么认识农村改革，就有怎么推进村民自治、加强农村基层管理的方法。十几年前，在农村改革的理论家中间有两种看法。一种看法认为农村改革仅仅是一个经济过程，它最多有一定的社会意义--给农民带来了身份的自由，但农村改革不可能也不应该和政治民主结合起来，相反，应该学习四小龙，加强对农村的控制。因为那时农村改革很不协调，积极主张推进农村经济改革的理论家和思想家，仍主张对农村以控制为主。另一种看法认为，农村改革，家庭联产承包责任制决不是一个权宜之计，地分给农民，不可能再收回来了，因此，中国农村的发展道路也必然发生改变。经济利益的变化自然地带来了社会利益和政治利益的变化。农村改革是农村社会资源控制的一次大革命，一次天翻地覆的变革。把它仅仅当作经济体制改革，把农民当作经济动物，完全是错误的。不能认为只要满足了农民吃饭的需要，就可以吆喝他们干这干那。;
; 农民通过几十年的要求，最后中央适应了农民的想法，把地给了农民。农民最清醒地认识到他们要什么，邓小平把地给了他们，他们说这是"第二次土改"，充分说出了这个巨大的变化。这个变革我们在农村调查中充分感受到了。1988年，农民的不满情绪相当高，他们对化肥、农药等各种各样的东西涨价意见非常大。一个三源县的农民说，"我现在一家的收入，比过去一个生产队一年的收入都多，我自己是生产队长。但要说现在的日子的意见，也比那时候大不知多少倍。"为什么呢？他说，"生产队的时候，我当队长，公家拿走一千块钱，拿走几百斤粮食，我不在乎，反正是公家的。现在从我口袋里掏一块钱，我就心疼得不得了。"改革使利益关系发生了天翻地覆的变化，使过去分配资源的体制变化了。分配资源的体制掌握在集体经济名下时，政策可以调控，中央下一道令，人民公社占多少，生产大队占多少，生产队占多少，都行得通。所谓要"个人、集体、国家兼顾"。但是，地一到农民手里，分配权也就操在农民手里。过去乡干部、村干部掌握分配权时，是农民找他们要钱，要粮。到了农村联产承包责任制以后，是村干部、乡干部在每年秋天收税时挨家挨户要粮钱。农村利益关系最深刻的变革是，主体变成农民了，地位、权力的变化在这儿是最明显的。;
; 由此带来的变化是，农民开始不由自主地关心收上去的钱都干了什么。过去，村干部花多少钱农民不能干预，有很多意识形态的东西。现在，干部从农民家里收走钱，再大吃大喝，农民意见就大极了，因为是直接从他家里要，每年要了多少钱，他清清楚楚，每块土地收了多少钱，农民也清清楚楚。这都清清楚楚，农民就要问，你都花去干了什么，你每天大吃大喝，难道我给钱就是干这个的吗？农民关心的生长点就在这儿，就是利益关系。因此，农村改革对于政治体制方面最关键的是改变了农村的利益关系。;
; 我们通过问卷调查也发现，农村的人口流动非常大，由此带来了农村社会结构的变化。有些年轻人外出打工，中学生识字了，再加上收音机、电视机普及。我们调查发现，农民坐在家里聊天，聊的是美国总统竞选的情况。同时，农村社会也开始分化，分成几个阶层，各个利益主体之间也开始出现各种各样的矛盾，为富不仁的现象开始出现。公共利益的需求和再分配，人们也常常争执不休。这些问题争论得很厉害。;
; 农村政治结构的变化也很大。1980年以前，农村实行阶级成份制，"地富反坏右"，实际上是一种政治身份制度。本来是一个经济成份，后来变成了社会成份，但客观上是政治成份制。每个人生来就是政治上不平等的。虽然有宪法，也说公民，但由于阶级成份存在，客观上公民在法律面前无法平等。而且一部分人认为应该对另一部分人专政的时候，你在专人家的政的时候，客观上你也被另外一道体制专政。阶级成份制度下没法进行平等的民主法制建设，文革也是这种制度发展到顶峰的一个结果。中央决定改变阶级成份制度后，农村和以前大不一样了，农民之间第一次实现了社会的平等和政治的平等。民主和法制的社会基础这时才建立起来。;
; 进入80年代以来，农村干部与群众之间的矛盾也越来越尖锐。因为没有民主、缺乏制度性约束，我们的干部也很不自觉，多吃多占的现象非常严重。报复村干部的现象在1984年之后普遍出现。农民使用各种各样的手段，比如，大年初一给人家送个花圈搁门口，或把人家的牛尾巴割了，或把人家的树剥掉一圈树皮，庄稼砍倒一片，稻田下点儿玻璃碴子，还有烧人家柴垛的。与此同时，社会治安也不好。农村体制改革之后，我们在政治、经济、社会管理等方面面临失控的危险。;
; 《村委会组织法》、村民自治，就是在这个时候，即1987年10月24日，全国人大常委会经过激烈讨论，经过非常多的妥协，终于被通过了，还是"试行"。彭真同志在这方面做了非常多的工作。六届人大全会上，这个法案有很多人不同意，于是授权修改，让全国人大常委会通过，从三千人的大会缩小到一、二百人的小会上，经过修改，小会上还是通不过，彭真同志于是说，加上"试行"行不行。经过多次妥协，才把这个法律通过。;
; 村民自治改革开始时，我们的判断是：时机成熟了，客观上农民有条件了，同时社会上又有这样的需求；否则的话如果不这样推进农村的发展，经济体制改革尽管会很快地走，但中国避免不了一场农民战争。因为我们对于基层社会的不公问题、各种矛盾调节问题，没有建立起健康的机制，我们也就跳不出历史轮回，农村失控将给中华民族带来灾难性前途。
;二?实行村民自治的社会前提;
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; 《村委会组织法》的第九条很简单："村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任期三年。"就这么一句话。但在中国要做这件事，决不是一个简单的行政任务。1988年，各地搞试点、调查，有的县级干部居然公开地说："农民不会自治，我也不能让他们自治。"把农民当动物，搞精英政治。我们曾把搞民主政治研究的著作编在一起，读了之后却发现，这些书有重大缺陷，它们以议论为主，从马克思那儿找民主的依据，但怎么推进的内容没有，怎么进行村委会选举的内容没有。我们在查找历史资源时，也发现缺乏几个前提。;
; 第一，历史前提。中华民族五千年的历史上，没有程序性的资源、文化。从孔子"礼治"到后来的专制，程序性的历史前提没有。办事要规定个章程，说服领导干部和群众，得找历史资源，他们才听得懂，你不可说卢梭、亚里士多德，这些洋词他们不懂。我们只能用刘邦与儒生的对话来说："马上得天下，还能马上治天下吗？"用这样的故事来说服大家。但程序性的资源很少，只有清末时办了点自治，还没来得及办，辛亥革命就开始了。所以，历史前提缺乏。但有一块是可以用的，即中国共产党人记忆最深的"丢豆子"的民主。当推进农村民主时，不要说你是圣人，你是全新的，要找大家都接受的。所以，当我们提出"丢豆子"时，大家都说，"五十年前土改时都能丢豆子，现在还不能选吗？"这样一说，基层干部、农民都说，这是共产党本来就做的，这个是非常直观的。找前提就是找历史经验，这是非常难的。;
; 第二，理论前提。这个前提也基本上没有。好多人以一种居高临下的态度教育农民，熟悉西方理论的同志站起来会说："人生来是平等的，这是与生俱来的权利。"但说到中国时，就变成了："农民那么落后，怎么行？""天赋人权"拿到中国说人权时能上能下就变了："农民必须受教育，""农民不行"。我们的理论界基本上受这一套左右。要找到说服这种观点的理论很难。后来我们发现，最管用的是"群众路线"。 "群众路线"是我们的理论依据。村民自治用我们的说法是"新时期的制度化了的群众路线"。"新时期"，是民主和法制时期，同时，它又是制度化的、程序化了的群众路线。过去的群众路线是打背包，现在市场经济要讲成本，住在农民家吃饭成本很高，不行了。怎么办呢？这种群众路线就通过让人民三年一次挑选村干部来实现。;
; 第三，法律前提，即法律和程序上的前提，这个我们更缺乏了。《村委会组织法》第九条就那么一句话。怎么能找到一套健全的程序来健全民主制度呢？我们就开始摸索地方上的一些东西，开展村民自治示范活动，让全国人民一起找经验，找中国式的程序，中国人民能接受的程序。辽宁、福建等地的农民都进行了很多探讨，编出一套选举的规程、办法，这也用了好几年时间，现在大家都能接受了。;
; 第四，组织和干部前提。大家都不熟悉这一套东西。有的人有民主的愿望，有激进的想法，但不了解民主的程序。比如，民主思想激进的大学生，对秘密投票间的制度反而不理解。因此，民主的推进必须是渐进性的，必须和中国共产党传统的经验结合起来，然后才能实现中国的基层的民主。如果村民自治这么简单的东西都做不来，怎么能谈社会自治。所以，我们定的方针是，循序渐进地在中国推进农村的选举，进行大量的示范工作，逐步提高。;
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; 三?村民自治的发展历程;
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; 第一个阶段是启动阶段，让大家对村民自治有个概念，我们叫做"普及胜于规范"的阶段。这个阶段从1988年到1992年，大约有五年。《村委会组织法》是1988年6月1日开始在全国实行的。1989年发生了"六四"，有很多人认为，村民自治是资产阶级自由化的产物，不能再搞下去了。这时，彭真同志又站出来了，定的调子是：村民自治就是实行群众路线，共产党如果不要群众路线还是共产党吗？我们作为行政官员来贯彻村民自治，要说服大家，实行民主，普及比规范更重要。最重要的是普及任期，只要选举按三年一次进行下去，就好了，头三年不行还有第二个三年，第二个三年不行还有第三个。到1990年，我们的策略就定为先普及，不管是真选举还是假选举，村民代表选举还是户代表选举，定下村委会任期开展选举，比说什么都重要。在这一阶段，地区之间很不平衡，福建、辽宁等省做得很好。1990年，福建省人大就已经定出了《村委会选举办法》，有一半的省到1990年还不选呢，地方的领导人说，要慎重。司法部部长高昌礼1988年、1989年在山东推广"涞溪经验"，村民自治有个口号是"还权于民"，他当时是山东省常务副省长兼政法委书记，他的直觉判断就是：不实行村民自治不行。当时省内、中央，不同意见很多，最后决定先做下去，中央到涞溪开了个现场会，虽然仍强调党支部的主导作用，但村民自治做为文件的一部分写进去了。但即使有了文件，还过了两年时间，到1992年才在全国大面推行，有些地方还没有选。1992年我们做了一个《村民自治示范指导纲要》。当时我们还没有现在这么乐观，估计到21世纪初，全国的选举才能逐步普及。任期就像火车轮一样，只要开始了，它就会"哐咚哐咚"地走下去。第一次人民可能卷进来的很少，第二次会多一点儿，第三次更多，从1991年到2000年，至少三次选举。如果中国农村有三次村委会选举的话，大部分农民就会认识到村委会干部的任期不是终身制的，农民就会开始卷入了。现在，仍有些地方卷入的很少，比如河北省，村里几个代表选选就完了，广大农民没有参与，河北出了很多事与此很有关系。1992年以前基本上是普及过程。;
; 从1992年到1995年期间，我们的要求就变成了"边普及边提高"，请了一些政治学界的学者进行研究，做了一些很细致的工作。广大农民一旦进入了村委会选举的过程，马上就显出了非常不同的特色。我们也马上发现，民主与文化程度没有正比关系，民主的关键在于利益关系。在利益关系的驱动下，农民和基层会创造出无数丰富、生动的掌握权力、限制权力、参与权力的制度和办法。