2018人民法院改革的进程与展望

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　　「内容提要」人民法院的改革，要在巩固已有成果的基础上，紧密结合社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律，进一步完善审判工作机制，健全人民法院的组织体系，建立国家法官制度，在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；同时还需要建立起保障人民法院依法独立行使审判权和充分履行审判职能的经费管理体制。
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　　党的十五大确定了依法治国基本方略，并提出了“推进司法改革”的历史任务。 刚刚闭幕的九届全国人大三次会议在肯定最高人民法院1999年加大了司法改革力度的同时，要求继续推进司法改革。党的最高领导机关和国家最高权力机关连续对法院改革提出明确的任务和要求，既表达了党和人民的意志，也表明积极推进人民法院改革，对于依法治国，建设社会主义法治国家具有重要意义。
　　一、人民法院改革的历史进程
　　党的十一届三中全会以后，随着社会主义经济体制改革的不断深入和社会主义民主法制建设的发展，作为我国司法改革重要组成部分的人民法院改革，也在积极探索、进行，并取得了明显成效。
　　审判机构设置日趋完善。为适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，相继成立和恢复建立了军事法院、铁路运输法院和海事法院等专门法院；设立了刑事、民事、经济审判庭、行政审判庭、赔偿办公室等审判机构，法院机构设置趋于合理。根据便于当事人进行诉讼、便于人民法院审判案件的原则，对各种不符合法律规定的“专业法庭”和不利于依法独立行使审判权的人民法庭进行了调整和撤并，进一步理顺了人民法庭的体制。
　　审判方式改革成效显著。80年代以来，尤其是1996年“全国法院审判方式改革工作会议”召开以来，全国法院全面落实公开审判制度，推行刑事、民事、经济和行政审判方式改革，对依法应当公开审理的案件一律实行公开审判，公民可以凭有效证件旁听。开庭审理案件实行当庭举证、质证、辩论、认证，有利于提高庭审质量，促进司法公正。与此同时，强化合议庭职责，规范审判委员会活动，实行“立案、审判、监督、执行”分立制度，促进了审判工作的公正与高效。
　　人事制度改革进行了有益的探索。尤其是1995年《中华人民共和国法官法》颁布实施后，人民法院在法官考试、建立优胜劣汰竞争机制、干部任免和交流等方面进行了成功的实践，法官的政治和业务素质有了较大提高。
　　法院管理体制改革取得初步进展。为落实中共中央〔1999〕11号文件精神，去年对人民法院的执行工作体制进行了改革，建立了各高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调的机制，逐步形成了跨辖区案件以委托执行为主的工作格局，形成了全国联动的执行网络。同时，最高人民法院还在中央有关部门的大力支持和配合下，对原属交通部管理的大连、广州、天津、青岛等六家海事法院的管理体制进行改革，将其划入了人民法院管理序列。
　　为了把全国法院的改革引向深入，最高人民法院在总结经验的基础上，及时发布了《人民法院五年改革纲要》（以下简称《改革纲要》）。在《改革纲要》的指导下，一个扎扎实实的改革热潮正在全国法院兴起。
　　二、人民法院改革的近期任务
　　人民法院改革的近期任务，也就是《改革纲要》已经确定的，不需要通过立法、修改法律或者中央批准的改革内容。
　　（一）进一步深化审判方式改革。目前，审判方式改革已经取得明显成效：公开审判制度全面落实，庭审质量稳步提高，裁判文书逐步规范。但是发展还不平衡，我们不能满足现状，应当积极进取，继续将审判方式改革推向深入。
　　1、努力提高二审开庭率和当庭审判率。根据诉讼法的规定，;二审案件除事实清楚，依法可以不公开审理的以外，一律实行公开审理。《改革纲要》对二审死刑案件的公开审理还提出了特殊要求，即只要被告人对一审认定的事实、证据提出异议，或提出新的事实、证据，或社会影响较大的，就要开庭审理。这比刑事诉讼法的规定进了一步，目的是把死刑案件办成“铁案”。在保证案件审判质量的前提下，提高当庭审判率，有利于提高审判效率，减轻当事人讼累，扩大公开审判的效果，减少干扰，促进司法公正。
　　2、加快裁判文书的改革步伐。;判决书和裁定书是人民法院行使国家审判权的体现，是司法公正的最终载体。裁判文书改革的重点是加强对质证中有争议证据的分析、认证，增强判决的说理性。增强判决的说理性是全面落实公开审判原则的要求，人民法院审判公开，不仅是指庭审过程、判决结果公开，而且包括判决认定事实的依据和判决的理由公开。这也有利于裁判公正和法官廉洁，便于对审判工作进行监督，提高法官的素质。从今年开始，最高人民法院的裁判文书将逐步在媒体和网络上公布，以便更广泛地接受人民群众的监督，提高人民法院裁判的公信度。
　　3、审理程序实行繁简分流。审判方式改革既要贯彻公开原则，;便于人民群众监督，又要尽量降低诉讼成本。这不仅是快速发展的我国社会主义现代化建设的客观需要，也符合当今世界司法制度的发展潮流。从1989年到1999年，人民法院受理的各类案件数量从321万件，;增加到623万件，审判任务日益繁重。提高诉讼效率，防止案件久拖不决，;是审判方式改革的重要任务。基层人民法院要在法律规定的范围内，多适用简易程序审理案件。目前，一些法院对民事、经济纠纷案件实行庭前证据交换制度和举证时限制度，有利于提高审判效率，要在总结经验的基础上不断完善、提高。
　　（二）建立科学的法官制度。高素质的法官是保障法律正确实施的关键。为此，各国莫不注重法官制度的建设。国外学者普遍认为，如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守门人。虽然检察官、律师对法律的适用和裁判的作出有重大影响，但对案件作出终局性结论的是法官。用马克思主义的辩证法来分析和研究这一问题，西方对法官资格的要求一般比律师和检察官高有其合理的因素，值得我们借鉴。在我国，法官的数量很大，达17万之多，但来源复杂，良莠不齐。应当说，当前法院出现的很多问题都是由于法官素质不高造成的。我们有些法官老是抱怨待遇太差，羡慕西方国家法官地位的崇高，但这些国家法官地位之所以崇高，是因为法官本身具有高素质。我国由于法官素质整体不高，所以法官的个人权力是受到严格限制的，不仅要组成合议庭来审案，而且院、庭长要审批，很多案件要经过审判委员会讨论决定。院、庭长审批和审判委员会讨论决定案件不仅违反直接审理原则，而且也是造成案件积压、超审限的重要原因。一些有识之士提出，“法官不是大众化的职业，而应当是社会的精英”，是非常有道理的。当然，中国有中国的国情，我们不可能象西方国家的法官人少质高，但法官决不是多多益善，必须把重点放在提高素质上。只有造就一大批高素质的法官，才能保证司法的公正和高效。基于这种考虑，我们提出了加强法官队伍建设的主张，改革多年来形成的法官管理模式：一是法官要定编，人数不要太多，但素质必须很高。要通过对法官的定编，将具有较高素质，真正符合条件的审判人员确定为法官；对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官进行工作，等等。二是上级法院的法官应当主要从下级法院优秀法官中选拔，也可以从社会上的高层次法律人才，如优秀律师、政法院校的优秀教师中选任一部分，以保证广纳人才，提高法官队伍的素质。1999年，最高人民法院进行了一次选拔高素质法官的尝试，即从一级律师、法学教授和研究员中选拔高级法官。今年又在进行。今后不仅最高人民法院，高级人民法院、有条件的中级人民法院和基层人民法院也要进行。三是实行审判长、独任审判员选任制度，大力推行院、庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法，使优秀的审判人员站到第一线审判案件。目前，当务之急是推行审判长和独任审判员选任制度。一些法院已经实行这项改革，取得了显著效果。实行审判长和独任审判员选任制度，与现有法律规定不冲突，人民法院完全可以大胆实施，而且也是其他改革的基础和前提。只有实行了审判长、独任审判员选任制度，才能落实合议庭的职责，才能逐步做到审判委员会只讨论少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，带动其他方面的改革。各级人民法院的院长、庭长应当通过参加合议庭担任审判长，每年审理一定数量案件；同时，通过主持对少数重大、疑难案件的研讨，抽查生效裁判，对新情况、新问题调查研究，总结审判工作经验，实行对审判工作的指导。四是加大对法官的培训力度。努力造就一批精通法律业务、熟悉国际贸易规则、懂外语的专家型法官，以适应我国加入世界贸易组织后审理相关案件的需要；加强对西部地区法官的定向培训，为国家西部大开发战略的实施，做好队伍方面的准备。经过努力，人民法院在严格的法官考试、考察、选任和管理制度下，建立起一支政治坚定、业务素质高的法官队伍，切实担负起宪法和法律赋予人民法官的各项职责。
　　（三）科学设置人民法院的内设机构。法院的内部机构设置包括人员配置和人员结构，应当也必须以审判工作为中心。但是长期以来，人民法院内设机构设置不尽合理，主要表现为职能交叉、机构重叠、编制使用结构不合理。一方面审判业务部门力量不足，人员紧缺；另一方面非审判业务部门机构臃肿，司法行政人员占编比例过大，人浮于事，办事效率不高，直接影响了审判工作的开展。最高人民法院正按照中央机构改革的要求，开始研究、制订方案，积极慎重地进行内设机构改革。当前法院内设机构改革的重点是：