2018浅谈我国存款保险法律制度的模式构建

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　　论 文 摘 要
存款保险法律制度作为金融安全网的三大要素之一，对保护存款人的利益和维护金融稳定发挥了巨大的作用。我国的存款保险法律制度也处于积极的筹建过程中，为此，就十分有必要借鉴各国先进经验来构建我国的存款保险法律制度。本文比较分析了各国存款保险法律制度的具体模式，在此基础上，提出构建我国存款保险法律制度的设想。
关键词：存款保险法律制度 国际比较 制度构建
存款保险法律制度是指一个国家或地区的政府为了保护存款人的利益，维护金融体系的安全与稳定，通过法律形式在金融体制中设立专门的存款保险机构，规定一定范围的吸收存款的金融机构必须或自愿按照存款的一定比例向存款保险机构进行投保，在投保金融机构发生支付危机或破产倒闭时，由存款保险机构向其提供资金援助或直接向存款人支付部分或全部存款的法律制度。存款保险法律制度作为解决银行危机的措施一般被归为金融监管制度的一种，属于金融监管当局保护性的事后监督管理制度。[1]存款保险作为一种独特的保险形式，具有公共产品的属性，是一种政策性保险。它具有非盈利性、存款保险机构的垄断性、标的物的同质性、运行的法定性和确定性的特征。
存款保险法律制度作为一种创新性制度，具有十分重要的积极意义，主要体现在：（1）保护存款人特别是小额存款人的利益；（2）完善金融安全网，维护金融体系的安全与稳定；（3）完善银行的市场退出机制；（4）促进中小银行之间的竞争，潜在地提高市场效率；（5）稳定货币供应量。但存款保险法律制度也存在一些缺陷，这主要是道德风险、逆向选择和代理问题。各国也在建立和改进存款保险法律制度的过程中，采取各种措施来克服这些缺陷，以期使存款保险法律制度充分发挥其积极的一面。
我国作为一个发展中国家，目前正处于计划经济向市场经济转轨的过程中。随着我国经济体制改革的深入以及金融业务的飞速发展，金融风险不断暴露出来。特别是我国加入WTO以后，随着金融业的对外开放，银行面临的竞争也越来越激烈，商业银行发生信用危机甚至破产倒闭已成为可能。实际上，我国一直以来采用的就是隐性保险的做法，到目前为止，在我国处理的所有存款类金融机构失败的案例中，基本上都对个人储户提供了全额保障，显示我国实行的是保障程度较高的隐性保险。[2]但这种隐性存款保险存在“游戏规则”不确定、损失的承担机制不够合理、不利于小额存款人利益的保护等弊端。为此，构建显性的存款保险法律制度已十分必要和迫切。在此过程中，比较分析国外的存款保险法律制度，注重存款保险法律制度的国际合作，无疑对我国存款保险法律制度的构建具有十分重要的借鉴意义。
一、各国存款保险法律制度比较分析
世界上最早建立比较完备的信用与存款保险制度的国家是捷克。1924年捷克设立了两种存款保证基金，一是特别保证基金，对综合性银行、合作金库及储蓄银行提供担保；二是一般保证基金，承保所有储蓄及活期存款的机构。根据国际货币基金组织与世界银行的调查报告，截止到1999年初，世界上共有68个国家和地区建立了显性的存款保险制度。
一般来说，存款保险法律制度包括存款保险体制、存款保险机构的组织形式、存款保险机构的职能、存款保险的范围、投保方式、存款保险标的、存款保险最高限额、存款保险费率、保险基金的筹集运作等内容。下面就针对以上几个方面对各国的存款保险法律制度进行比较，以期对我国存款保险法律制度的构建设提供借鉴意义。
（一）存款保险机构的组织形式
各国存款保险机构的组织形式大体有三种类型：一是官办型存款保险机构。它是指由政府出资组建并负责管理运作的。美国、加拿大是典型。二是民办型存款保险机构。它是指银行同业出资建立和管理的存款保险机构。如法国、德国和瑞士。三是官民合办型存款保险机构。它是指由政府和银行共同出资产建立和管理的存款保险机构。如日本和比利时。[3]从各国的实践来看，根据国际货币基金组织的调查，截止1999年底，在近70个国家和地区的存款保险制度中，完全由官方创建和管理的有34个，由官方和私人（主要是银行界）联合创建管理的有23个，单纯有行业协会等私人部门创建管理的只有13个。
（二）投保方式
各国存款性金融机构参加存款保险的方式有三种：一是自愿加入的方式。二是强制加入的方式。三是自愿与强制相结合的方式。比较以上三种加入方式，采用自愿加入的方式容易带来逆向选择问题。采取强制方式有利于快速建立一个强大的保险基金，并能有效地克服逆向选择的问题，绝大多数国家都采用强制加入的方式。
（三）存款保险的范围
一般来说，从事吸收存款业务的金融机构都可以成为存款保险的投保机构。但各国（地区）依据不同的原则或条件所界定的投保人的范围是不同的。大多数国家和地区采用属地原则。凡在一国境内吸收存款的全部金融机构包括本国的、外国银行的分支机构和附属机构都在承保之列，但本国银行在海外的分支机构则排除在外。但也有一些国家并不采用属地原则。如日本规定，所有在日本注册的银行和这些银行在海外的分行的日元存款均受到保护，外国银行在日本的营业机构的存款则不受保护。
（四）存款保险标的
银行存款的类型多种多样，从各国的实践来看，一般不会把所有的存款都纳入保护的范围，而是在法律中明确规定予以保险的存款种类，同时又将一些存款排除在受保范围之外。多数国家对居民存款和非居民存款都提供保险，根据国际货币基金组织的调查，截止1999年底，在68个国家和地区的存款保险制度中，36个国家（地区）是对大部分存款类型提供保险安排，只有16个国家（地区）只对居民储蓄保险。
（五）存款保险最高限额
确定存款保险限额实际上是在保护存款人利益与遏制道德风险两个目标之间进行权衡。较高的保险限额，可以扩大保护面，有利于维护金融体系的稳定，但相应降低了存款人的风险意识与监管银行的动力，增加了银行冒险的冲动；较低的存款保险限额虽有利于减少道德风险，但会导致更多的存款人在银行倒闭时承担损失，不利于金融体系的稳定。实践中各国都根据自己的经济发展水平、居民储蓄状况、通货膨胀率、监管政策的重点等因素来确定其存款保险的最高限额。
（六）存款保险费率
由于发生银行倒闭的可能性不能用大数法则来描述，因此，制定费率的基础不是根据大数法则计算损失率来确定的，而是根据公平合理、保证补偿、共同分担的原则制定的。各国存款保险费率水平由于金融体系的稳定程度不同而有高低之别。金融体系越稳定，费率越低，反之，费率越高。[4]从各国的实践来看，大部分国家都是采取统一的固定费率，即对所有的投保金融机构按统一费率征收保险费。我们在前面的论述中已经提到了，这种方式会加大银行的道德风险。为了防范存款保险所带来的道德风险，越来越多的国家采用风险调整的保险金。
二、我国存款保险法律制度的构建
（一）进行存款保险立法
立法先行是各国存款保险制度的共同模式，在金融深化改革和金融业对外开放的宏观形式下，为了体现立法机关保护存款人利益和维护金融体系稳定的坚定决心和信心，我国应单独指制定存款保险法，该法应由全国人大常务委员会制定，其法律地位应与《中华人民共和国商业银行法》相类似。该法应对存款保险制度的目的、存款保险体制、存款保险机构的组织形式、职能、投保方式、保险范围、保险标的、保险限额、保险费率、保险基金的筹集和运作、法律责任等作出明确的规定。
（二）合理设计我国存款保险法律制度的具体模式
1、存款保险体制
从以上对各国存款保险制度的比较分析我们知道，各国的存款保险体制基本上有集中和分散两种模式。为了保持一个强大的存款保险机构，增强保险机构的实力，我国应采取集中体制的存款保险模式，将各类存款性金融机构都纳入统一的管理之下。
2、存款保险机构的组织形式
民办型存款保险机构不如政府建立的存款保险机构实力强大，不利于维持公众的信心，不适合我国的国情。鉴于目前我国中央财政负担比较重，我国可以采取官民合办型存款保险机构，由财政部、中国人民银行、吸收存款的金融机构按一定比例共同出资组建。可以命名为“中国存款保险公司”，该公司为专业办理存款保险业务的全国性的、非盈利性的政策金融机构。为了使存款保险法律制度能够有效地运行，我国的存款保险公司应具有较强的独立性。它行政上直属于国务院，独立于中国人民银行和银监会。它是一个政策性的保险机构，其法律性质应为事业单位法人，不受《公司法》的调整。
3、存款保险机构的职能
为了强化我国的金融监管力度，构织缜密完善的金融安全网，我国应该赋予存款保险公司以复合职能。除具有保险职能这一基本职能外，还应赋予存款保险公司的救助职能、监管职能和破产处理的职能。
由于存款保险公司与银监会都具有监管职能，因此有必要协调好二者的职能冲突，这在存款保险法中应有相应的规定。存款保险公司应以防范和及时化解存款机构的风险为监管目标，主要是收集、整理和分析与投保机构的经营风险紧密相连的资料。银监会是以建立规范的金融服务和透明的金融交易为监管目标，它的监管权涉及到市场准入和日常监管的方方面面。为了最大限度地降低新体制运行的成本，存款保险公司和银监会之间必须建立有效的信息共享机制。存款保险公司应有权要求银监会提供金融机构的相关信息，以便于掌握金融机构的风险状况。而存款保险公司通过现场检查和非现场检查的方式收集的信息也应为银监会所共享。
4、投保方式
鉴于我国金融监管法规和手段还不够健全，银行和存款人的风险意识还有待提高，如果采用自愿加入的方式，很多银行考虑到成本问题会不加入存款保险体系。特别是四大国有商业银行，长期以来有国家信用担保，目前尚无倒闭的可能，它们更不愿意加入。这样以来，就无法建立起强大的存款保险基金，存款保险制度也就很难运行，因此，我国应采取强制加入的方式。
5、存款保险的范围
我国应按照各国通例，采取属地原则，将所有银行类金融机构，包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄都纳入存款保险体系。[5]对于国内银行在国外的分支机构则排除在外，这是因为，大多数国家和地区都采用属地原则来确定存款保险的范围，这些分支机构已纳入别国的存款保险体系，没有必要再把它们纳入到我国的存款保险体系中。同时应当注意的是，并非所有存款性金融机构不加区分地全部允许加入，我国存款保险公司应将审查和监管结合起来，根据投保机构的资产结构、风险状况、经营业绩等设立相应的标准，对未达标准者可等到其达到标准后再行考虑。
6、存款保险标的
借鉴国外经验，结合我国的实际情况，鉴于目前我国居民的存款主要是本币存款，外币存款占的比例很小。在本币存款中，居民储蓄存款占很大的比例，而且大多数是小额存款者。因此，我国存款保险的标的应当定位于人民币存款，而不包括外币存款。其中应只承保城乡居民储蓄存款。同时，为了强化对金融机构的市场约束，防范道德风险，应把企业存款、银行同业存款、政府存款、银行所有者和经营者存款等应排除在保险范围之外。
7、存款保险最高限额
存款保险限额的具体确定有两种方法：一种是按国民人均GDP的倍数来确定保险限额，根据IMF的统计，世界各国的平均保额大约相当于人均GDP的3倍，亚洲国家是4倍。另一种是按存款账户的覆盖率计算，大多数国家受到保护的存款账户比例高于90%。[19]2004年末我国人均GDP约为10000，按4倍来计算是4万元。但亚洲国家的平均限额未必适合我国，考虑到我国居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑偿付限额，以使90％以上的存款人得到全额偿付。我国应在此基础上制定存款保险的最高限额，并根据经济发展状况、人均收入水平、通货膨胀率等指标进行适时调整。
8、存款保险费率
从各国的实践来看，实行风险调整的差别费率是最终的选择，对于我国来说也是如此，但实行差别费率在实际操作中比较困难，需要精确评定各金融机构的风险。我国已于2004年2月出台了《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》，但目前还没有建立其覆盖所有存款类金融机构的、科学的风险评级制度，现在比较可行的办法是根据金融机构的类型实行等级费率制。具体说来，就是把我国的存款类金融机构划分为不同等级：第一级别是四大国有商业银行；第二级别是股份制商业银行；第三级别是外资银行；第四级别是城市商业银行；第五级别是城乡信用社等。依据等级来确定其应适用的保险费率。这在一定程度上也可起到与差别费率相似的控制银行道德风险的作用。