2018“执法大检查”与司法独立和公正

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　　内容提要：政治体制改革已成为进一步推进司法独立和法治进程的关键。从“执法大检查”活动的“合法性”分析中可以看到，司法“政治运动化”、“法治表面化”的倾向还严重存在着。因此，必须进行深层的民主、法治启蒙，深化政治体制和司法体制改革，促进多元权力的分化与平衡制约，维护司法权威和促进司法公正，从而推进法治秩序的早日建立。　　关 键 词：执法检查，司法独立，司法公正，法治秩序
　　中国具有较为浓重的人治主义传统，而民主和法治精神则十分贫瘠。虽然自晚清以来，中国一直在进行着现代化的努力，但直到上世纪90年代，才称得上真正开启了中国的法治化进程。尤其是“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标提出后，从国家领导人到平民百姓，从政府行为到日常生活，从“法律共同体”到社会公众，法治已成为一种“主流话语”。然而，在法治进程紧锣密鼓的背后，我们也会看到一些很有意思的悖反现象。比如，一方面是立法速度和数量不断加快加大，而另一方面却是执法司法状况日益下滑；一方面是对法治的普遍强调，而另一方面却是法律权威的日渐消减；一方面是对司法体制改革的不断深化推进，另一方面却是司法难以独立和司法腐败现象的凸显，等等。造成这种状况的原因自然是错综复杂的，但很重的原因无疑是政治体制改革的滞后，它对司法体制和司法过程构成了不尽的纠缠。最近，欣闻某市正在“执法为民”的旗帜下，由政法委牵头组织，掀起了由公、检、法共同参加的“执法大检查”活动，我们就难免会从中嗅到这种“味道”。
　　一、“执法大检查”有合法性吗？
　　应当说，从落实“执政为民”、“执法为民”的政策方针出发而进行“执法大检查”的初衷无疑是好的，也确实取得了一定的成绩和效果（如对超期羁押问题的清理、对违法办案问题的整改，对司法腐败的治理，等等），但是，它带给法治社会的种种影响却不能不让我们反问一句：这种“执法大检查”有合法性吗？
　　我们的回答是否定的。其一，“执法大检查”是对错案、冤案的纠正情况和对有举报、控告或有重大社会影响的案件进行监督检查，但“检查组”只是一个临时性机构，其机构设立、联合“大检查”活动和检查职权都缺少相应的“合法性”。也就是说，无论从宪法上还是法律上，我们都难以找到“执法大检查”的法律依据；其二，现行宪法序言中确认了中国共产党的领导地位，但党的领导无疑是一种政治领导，并不能以党代政、以党代法。而且党也应该在宪法和法律的范围内活动，并应带头守法，以维护法律的尊严。否则，将违背宪法第5条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”、“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，以及违背宪法第126条、131条和人民法院组织法第4条、人民检察院组织法第9条关于人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，不受其他行政机关、团体和个人干涉的规定。超出法律规定的“执法大检查”，无疑有悖司法独立原则和法治原则，即便是由政法委牵头组织也是不合适的；其三，公检法相互间只有法定的分工制约的关系，而没有直接的督办、检查权力。可见，“执法大检查”是缺少合法性的。
　　二、“执法大检查”符合法定程序吗？
　　除了“执法大检查”缺少合法性之外，它也违背了法定程序。从表面上看，“执法大检查”体现了党的领导和对严格执法的督察，但是，实际上则有悖法治社会的正当程序原则。在我国，执法司法活动固然不能脱离党的领导，但人民法院、人民检察院都有自己的“党组”，这已形成了党的坚强领导，如果在此之上再加上过多的重复“领导”，导致的结果可能就不是“领导”的问题，而是“不当干预”的问题；其次，我国实行的是“两审终审制”，此外，还有审判监督程序、错案追究制、抗诉程序、法纪监督等等，这些都是对严格执法司法的重要程序保障，我们完全可以通过完善这些制度，充分发挥这些程序功能，来解决执法司法难题和遏制司法腐败。然而，“执法大检查”却是这些程序制度之外的一种“突击性”活动，它一方面打破了这种法定程序，另一方面它发现了问题还需要借助这种法定程序和公、检、法来得以解决，这既使得司法工作的正常程序受到不当干扰，也表明了“执法大检查”活动的非必要性和非正当性。
　　三、司法活动可以“政治运动化”吗？
　　在法治社会，司法不仅在机构上是独立的，而且在管理体制、运行机制和价值信念等方面，也应该是独立的，所以才会形成令人景仰的“法律共同体”，法律也就上升为居中裁判的权威规则。也只有这样，才能保证法律的至上权威和司法公正，使得从国家元首到平民百姓，都受人所共知的正义之法的“统治”，从而实现真正的法治秩序。因此，司法过程应和政治行为明确分开，司法权应该控制、平衡政治权力，而不是服从、服务于政治权力，三权分立就是这个道理。但是，受维辛斯基那种法的“统治阶级意志论”的束缚和影响，我们却往往把法律和司法机关看成是一种简单的“统治工具”，一个务实管用的“刀把子”，使司法机关变成了一种政治附庸。虽然宪法规定人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，但这一规定却很难落到实处。我们经常看到的，不仅是法院院长、检察院检察长的人选往往是出于政治安排和考虑，并且往往由非专业的行政长官来调配充任，也不仅仅是法官、检察官的职称评定标准有太浓的行政级别化和官本位，而且，更常常看到的，还有“为经济保驾护航”、“救灾扶贫”、“社教帮扶”、“支农修路”活动等等对正常司法过程和司法活动的冲击，它贯彻的并不是法律的准则和法治精神，其实质上无疑是一种司法“政治化运动化”，甚至形成了一种“地方保护主义”。同样，“执法为民”旗帜下的“执法大检查”，很明显也是一种政治行为，而不是司法行为。包括具有“时紧时松”色彩的阶段性“严打”和特事特办的各类“专案”，都在一定程度上与法律的确定性、稳定性、普适性、权威性和法治原则有些不合拍。这种司法 “政治运动化”状况，不仅严重消减了司法独立性和法律权威性，而且也严重宰制了法治精神、原则和中国法治进程。追根溯源，无论是“为经济保驾护航”、“严打”还是“执法大检查”，很大意义上都是“严格执法司法”面纱下的“人治”痕迹。因此，要真正实现民主和法治，建立法治国家，就必须根除人治主义的思想传统和不良作风，彻底改变司法“政治运动化”倾向，确保真正的司法独立，确立法律的至上权威和实现司法公正。
　　四、如何正确理解“执法为民”与司法权的关系？
　　应当说，“执政为民”是我们党从马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”指导思想出发，并针对当代中国改革开放和社会发展的实际而提出的重大决策，也是新时期我们党和国家执政勤政的重要行动纲领，这是件得民心、顺民意的大好事。在我国，国家权力机关、行政机关和司法机关都要自觉接受党的领导，司法机关自然也要领会新时期“执政为民”的指导思想和务实精神。但是，作为以法律裁判为职能的司法权毕竟不同于行政权，因此，我们似乎不应简单地从“执政为民”中套用出 “执法为民”来，并籍此来规划司法活动、统帅甚至取代司法原则。
　　第一，“执政为民”固然十分正确和必要，但它毕竟是一项政治纲领和原则，而不是一项司法原则，是宏观的而不是具体的，因而不能直接应用到司法实践活动中来。而我们从 “执政为民”中演绎出“执法为民”来，并在其旗帜下进行“执法大检查”，就似乎直接把它作为一项司法原则而应用到司法活动中来了，这明显是不合适的，也不容易在司法实践中操作和落实；
　　第二，“执政为民”作为党的一种“公共政策”，可以通过立法环节注入法律，从而变成司法原则，使整个司法活动体现“执政为民”的精神实质。在没有变成司法原则之前，它不应具有优于法律的效力。因为党章和宪法都明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，这也是法治社会的必然要求。因此，从“执政为民”中导出“执法为民”，并以此来指导司法活动，初衷良好却不尽适宜；
　　第三，当下 “执政为民”的一个重要表现和要求，就是推进社会主义民主和建设社会主义法治国家。我们的法律在根本上体现了人民的意志，确认和保障了人民群众的自由和权利，因此，司法机关严格地执法司法、忠实于法律、准确运用法律，就是最好地体现了“执政为民”、“执法为民”，而且，这也是建立法治国家对司法机关的根本要求。而在此之外再另立政治标准，就很容易造成对司法权的不当干预，其结果可能会适得其反，走向“执政为民”、“执法为民”的反面。理由很简单，我们在司法活动中能不能僭越法律的规定，而根据“为民”的“定性”做出倾向或不倾向的裁判呢？比如，几个民工诉私企老板拖欠工资，在没有充分证据证明债权债务关系而应判决民工败诉的情况下，法官能根据“执法为民”的原则判决民工胜诉吗？再如，在政府拆迁工作中，几个提出不当要求的拆迁户提起行政诉讼，法官又能否根据“执法为民”的原则判决拆迁户胜诉呢？如果能，那就是“执法为民”原则僭越了现有法律，又何谈“执法”？如果不能，那就要严格执行既有法律，而严格依法办事的情况下再倡导“执法为民”又有多大必要性和可行性呢？实际上，司法实践中的“执法为民”却也很容易在法律之外，加上了谁是“民”这样一个不确定性的主观判断，法的正义、公平尺度就难免会受到一定的威胁。