2018劳动教养制度浅论

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　　[摘 要]：1955年8月25日，中共中央发布《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，劳动教养制度在我国诞生。1957年8月1日第一届全国人大常委会第78次会议批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》，这是我国首次以行政法规的形式正式确立了劳动教养制度。作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。至2001年，劳教制度已累计教育改造了300多万有各种违法犯罪行为且符合劳动教养条件的人，功不可没；其次，从法制价值来看，作为我国预防犯罪法律制度的一种，在我国法制还不是很健全的情况下，劳动教养制度起到了的比较积极的补充，对社会治安综合治理发挥过一定的作用。劳教立法应坚持的原则：法治原则；公正、公开原则；保护当事人合法权益原则。
[关键词]：劳动教养; 制度; 缺陷; 构想
一、从劳动教养制度由来说起：
1955年8月25日，中共中央《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》指出：对反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种是判刑后劳动改造。另一种是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，即集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。
1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳教性质、指导原则、审批权限等作了原则规定。从此，劳动教养制度在我国诞生。
   1957年8月1日第一届全国人大常委会第78次会议批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》，这是我国首次以行政法规的形式正式确立了劳动教养制度。
1979年11月29日国务院所公布的《关于劳动教养的补充规定》。
1982年公安部《劳动教养试行办法》将劳动教养的对象规定为6种，即“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人”，“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养”；1982年解放军总政治部、公安部联合发布《关于军队执行国务院〈劳动教养试行办法〉几个问题的通知》，将劳动教养的对象扩大至军人。1987年公安部、司法部发布的《关于对卖淫嫖宿人员收容劳动教养问题的通知》规定卖淫嫖宿人员无论来自城、乡，只要符合该通知中的相应规定，则一律被收容劳动教养。这种处于相对较低层次的规范性文件不断扩充处于相对层次较高的行政法规所规定的适用对象范围的做法，也是欠妥当的。
从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。“劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律依据。
二、劳动教养违背多部现行法律，制度存在缺陷：
（一）劳动教育制度与我国和国际现行法律相违背：
1、劳动教养制度是依据我国1954年《宪法》第一百条的规定设立的，该规定的内容是：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。而从法律上看，《宪法》第一百条的规定并无任何强制性教育改造的立法授权，因而劳动教养制度缺乏宪法根据。
我国《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《行政处罚法》第9条规定：“法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”人身自由是公民的基本权利，是公民参与社会活动和行使各种权利的前提。“公民、组织的基本权利和其他法定权利是宪法和法律赋予的，要对其予以限制，也必须通过与之相对应的宪法和法律，而不能由低于宪法和法律的规范性文件来作出限制。” 劳动教养是一种在较长时期内剥夺公民人身自由的措施，但其依据的规范性文件，却均制定于行政权力机关，而非国家立法机构。
《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-3年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。
2、劳动教养制度和我国参加的国际人权公约相冲突：我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。
（二）劳动教养制度的运作弊端：
1、收容审批方面
　　 （1）审批随意性大
　　具体表现为：随意扩大收容范围，降低收容条件，把一些明显不符合收容条件的人批送劳动教养；一是办案人员因收受贿赂或受其他不正当干扰，而徇私枉法，徇情枉法，把罪该逮捕判刑的人批送劳教；二是因办案期限不足，办案经费紧张或者办案人手有限，而抄近路，以教代刑（侦）；三是因取证困难，或畏于追查，或因证据不足，怕移送起诉后被退查，干脆以劳教了事；四是主要证据能够证实在案犯的犯罪事实，因同案犯在逃，或行为人负有余案，假借“待同案犯归案或余案查清后一并追究刑事责任”，而以教待捕；五是因流窜作案，多次作案，结伙作案，有罪拒不交待或不讲真实姓名、住址，一时难以审结，而又不能采取收审措施，审批机关便根据《国务院关于强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》的规定，把那些需要收容查清罪行的人处以劳动教养，变相地使劳教场所成为“收审站”；六是因办案人员业务素质较差，执法水平不高，或办案中图方便，怕麻烦，而以教代刑[1]；以刑代教，以教代拘，升格处理。如有的地方借口为中心工作服务，为严打斗争服务，为专项治理服务，给基层下达判刑指标，或劳教指标，结果导致刑事处罚和劳教处分范围的扩大化，本来应予劳动教养的严重违法或轻微犯罪行为被人为“升格”当作犯罪处理，而应予治安处罚的一般违法行为也相应“升格”为严重违法或轻微犯罪行为作劳教处理；有的徇私枉法，蓄意报复，对应予轻处的故意重处[2]；还有一种人，叫“炒冷饭”，形势不紧不收，形势一紧就收进劳教了；随意决定劳教期限。罚过相当是劳教立法确立的一项重要原则，但是，这一原则在实践中屡遭破坏。如有的地方无视案件具体情况，凭主观愿望办案，导致处分畸轻畸重；有的地方不论案情轻与重，违法犯罪人员是初犯、偶犯、从犯，还是再犯、惯犯、主犯，是坦白交待，还是拒不认罪，形势一紧，一律劳教三年。
　　（2）程序违法严重
　　程序是民主的基石，是通向权利的桥梁，也是实体正义得以实现的保障。在劳动教养收容审批中程序违法现象十分严重。主要表现为：调查取证不合法。如有的传唤时不使用传唤证，讯（询）问不制作笔录，收集证据或失之客观全面，只收集证明有违法犯罪行为或罪错重的证据，不收集证明没有违法犯罪或罪错轻的证据，或先入为主，根据主观臆想或事先设定的框框去采证；有的以刑讯逼供或威胁、利诱、欺骗等非法方法收集证据；不履行告知义务。告知程序是谋求执法最大公平、公正、公开的一个程序。从行为学讲，告知程序的实施是控制相对行为人行为的一个重要手段；在实施依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，强化告知程序尤为重要[3]。但是在劳教审批过程中，告知程序往往被忽视；违反“三见面”规定。“三见面”是劳教法律、法规规定的劳教审批的必经程序，即“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限，被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。”；法律文书使用不规范。如有的引用法律条款错误或者使用法律用语不规范，有的填写法律文书时能简则简，有的通知书与决定书中教养期限与时间不一致，或者通知书上不填写教养起止日期，个别地方甚至还在使用作废的法律文书；超期羁押严重。据某县看守所统计，1997年超期羁押8名犯罪嫌疑人，其中有6名是因报劳教没有及时审批造成的；1998年有5名超期羁押人员，全部是报送劳教没有及时审批的违法犯罪人员。
　　（3）“先行劳教”现象极为普遍
　　 “先行劳教”是指公安机关将羁押到期、犯罪事实仍未查清或主要证据难以获取，并有可能判处刑罚的犯罪嫌疑人先做劳教处理的一种变通做法。修改后的刑事诉讼法取消了收容审查，拘留、逮捕时间受限，不少公安机关便对一些在法定羁押期限内无法侦查终结提起刑事诉讼的犯罪嫌疑人，以决定劳动教养的方式继续关押，以期使自己对犯罪嫌疑人超期羁押合法化。有关调查显示，1997年某劳教所共“先行劳教”10名犯罪嫌疑人，占该所全年收容劳教总人数的5％，个别劳教所先行劳教人员甚至占全部被劳教人数的20％[4]。“先行劳教”产生的原因有很多，办案期限不足、办案经费紧张外，畏于追查，担心退补，枉法徇情，以及重犯罪控制，轻人权保障等思想观念的存在都是重要的致因。“先行劳教”尽管有可能使有罪的人不致逃脱法网，但是其危害远甚于其一利。“先行劳教”的危害主要有三：其一，极易使办案单位或办案人员松懈懒惰、无所作为或故意规避法律规定，变相羁押犯罪嫌疑人，将劳教所变成拘留所，收审站；其二，极易滋生贪赃枉法，徇私舞弊，司法腐败之流弊；其三，给劳教场所的正常管理和教育带来很大困难[5]。
　　（4）越权办理所外执行、所外就医
　　1992年司法部《劳动教养管理工作执法细则》第65条规定：“劳动教养人员在执行劳动教养期间，因家庭有特殊困难或者原工作单位特别需要的，可以批准所外执行。”第74条规定：“劳动教养人员在劳动教养管理所内患严重疾病，因工或其它原因造成严重损伤，劳动教养管理所的医疗单位不具备医疗条件或短期内无法治愈的，可以办理所外就医（法律、法规另有规定除外）。”这是行政规章关于所外执行、所外就医实体条件的规定。《劳动教养管理工作执法细则》第67条规定：“劳动教养人员原所在单位和街道（乡、镇）申请办理所外执行，应当向劳动教养管理所提出申请并出具有关证明材料，且附有当地公安机关的意见。”第68条规定：“劳动教养人员所在中队根据有关规定填写呈批表，提出意见逐级上报，由劳动教养管理委员会或受其委托的劳动教养工作管理局（处）审核批准。”第75条、76条规定：“劳动教养人员办理所外就医，须由劳动教养管理所医院（卫生所）或指定的地方县以上医院出具诊断证明，家属或者原单位提出书面申请并同意担保。劳动教养人员所在中队填写呈批表，提出意见，经劳动教养管理所审核同意，报主管劳动教养工作管理局（处）批准。”这是行政规章关于所外执行、所外就医程序条件的规定。办理所外执行和所外就医必须严格遵守法定的实体条件和程序条件。如有的地方不按法定条件审批所外执行、所外就医；有的地方刚刚将劳教人员投送劳教场所，随后就送来所外执行，所外就医通知书。
2、复议方面
　　劳动教养复议是指被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服而依法向劳动教养复议机关提出重新处理的申请，由复议机关依法对劳动教养决定进行审查并作出裁决的活动。它是法律赋予行政相对人的一条重要的权利救济途径。但是，在现实生活中，这一法定救济手段面临一些突出问题，主要表现为：（1）、同级复议或以复查代替复议。根据《行政复议法》第12条规定，劳动教养复议机关应为作出教养决定的劳动教养管理委员会所属本级人民政府或者作出劳动教养决定的劳动教养管理委员会的上一级劳教委，即省、自治区劳动教养管理委员会。复议申请人可以自行选择向其中的任一机关申请复议。但是，由于公安部《劳动教养试行办法》第12条规定，被决定劳动教养的人对主要事实不服的，由审批机关组织复查。因此，在司法实践中，同级复议或以复查代替复议现象十分普遍。（2）、变相剥夺被劳教人员的复议申请权。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》等有关法律、法规的规定，被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服，有申请复议的权利。但是，在执法实践中，有的审批机关以种种理由和借口剥夺或变相剥夺当事人的复议申请权，如不接受口头复议申请，不转交复议申请书，劳教决定书上不写明有关复议事项，等等。（3）、不遵守复议期限。《劳动教养试行办法》虽然对不服劳教决定的复查期限没有规定，但是《行政复议法》则对行政复议的受理、决定期限作出明确规定。实践中，有的复议机关借口劳动教养专门法规未规定复议期限，从而无限期地拖延复议（查）时间，迟迟不作出复议（查）决定[6]。
3、劳教执行方面
　　（1）所内执行把关不严，所外执行疏于管理
　　根据司法部《劳动教养管理工作执法细则》的有关规定，劳动教养场所在收容呈报单位交付执行的劳教人员时应严格履行有关手续，即验证法律凭证，进行健康检查、安全检查和入所登记。在实践中，有些劳教单位没有把好入口，如有的将没有劳教决定书和劳教通知书或文书所载事项与实际不符的收容劳教场所；有的不对劳教人员进行健康检查或将经过健康检查发现不符合收容条件的予以收容；有的在收容劳教人员时不进行安全检查，致使劳教人员把违禁品、管制刀具或非生活必需品带进收容场所；有的对收容入所的劳教人员不及时进行登记，等等。所外执行如前所述除了被大量滥用之外，疏于管理现象也十分严重。根据《劳动教养试行办法》第16条规定，劳动教养管理委员会要责成管教单位切实落实对被批准所外执行的劳动教养人员的管教工作。负责管教的单位，应将管教情况定期向本单位的保卫组织和当地公安派出所报告，重大情况要及时报告，表现不好的，仍送劳教场所执行。但是，在基层组织日益涣散以及人口广泛流动的今天，这一规定往往流于形式，得不到贯彻落实。在实践中，所外执行普遍被异化为解教释放，失去监督和管理。
　　（2）劳教管理，弊端丛生
　　在指导思想上表现为：重视依法管理，忽略矛盾性质。长期以来，劳教场所的管理体制、管理制度、管理方法一直沿袭狱政的管理模式，没有从两者的性质上加以区分，都是奉行“关下来，管住他，不要跑”的思想；重视严格管理，忽略区别对待。不表现为以“教育、感化、挽救”作为劳教工作方针的所政管理制度如何区别于以“惩罚与改造相结合，教育与劳动相结合”为原则的狱政管理制度，如何在制度上从严管理，从严要求，在处置上，自由度上适当放宽，以及如何使劳动教养的教育手段接近于社会上一般教育等等都重视不够；分类分级管理没有落实到位。横向以财产型、滋扰型、性罪错型为主分类，辅之以吸毒人员，性病人员，“多进宫”人员单独编队，纵向按恶习程度，表现好坏进行分级，这种分类分级管理制度对于防止劳教人员交叉感染，调动劳教人员改造积极性无疑会起到很大的推动作用。但是，随着复合型罪错人员的大量增加，这种分类分级管理制度受到严重的冲击。如某一劳教人员既实施盗窃，又吸食毒品，劳教决定书上以盗窃认定，而吸食毒品又严重危及生命健康，如何对其归类；多进宫、外省籍流窜作案、负案在教人员居高不下，管理难度加大。多进宫，外省籍流窜作案，负案在教现象在80年代中后期就引起人们的注意，到了90年代更成为严重的社会问题。多进宫，外省籍流窜作案以及负案在教人员的剧增不仅对现行劳教工作方针的完整性以及劳教制度的性质和地位产生巨大冲击，而且给劳教管理工作带来很大压力，这个问题应当引起全社会的关注；假姓名、假地址、假社会关系的越来越多，增加了管教难度。近两年，一些劳教所根据劳教决定书上的地点发函联系，信函回收率不到50％。某劳教所在就近的一个市作改造质量跟踪调查，结果发现，21人中有3人使用假姓名，填写假地址、假社会关系[7]。
（3）劳教教育
　　突出表现为存在以下五性：一是随意性。劳教教育工作既没有长远规划，也没有近期目标，不论是在宏观上，还是在微观上，开展各项教育只求形式，不讲实效；二是疲软性。劳教教育指标被作为一项软指标，任何单位、任何部门都任意挤占教育时间，教育成为“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的软任务；三是突击性。不少劳教单位平时忙于抓生产，抓经营，抓经济效益，忽视教育改造，到了统考验收阶段，就猛抓一阵。有的单位为了应付统考，甚至停止1到2个月生产来突击抓教育，致使生产和教育完全脱钩；四是盲目性。表现为教育内容安排不合理，且失之空泛；思想教育、文化教育、职业技术教育不仅没有有机结合，而且严重脱节；教育方法陈旧单调，分类教育、个别教育、因人施教的原则未能贯彻落实；五是主观性。有的劳教单位凡事从本本出发，脱离客观实际，盲目效仿劳改机关的某些做法，开办各种与教育改造和安置就业无多大助益的技术培训班。有关统计资料向我们敲响了警钟，根据1996年对山东、云南、广东、浙江等省区7个劳教场所的调查，多进宫劳教人员占劳教人员总数的平均比例为34.89％[8]，这一数字令人触目惊心。
　　（4）劳教场所劳动制度封闭性强，不能适应新形势下劳教改革的需要
　　主要表现为：一是劳教人员的劳动大多是被动，应付式的劳动。不少劳教人员把劳动看作是对他们进行的一种体罚，而不是改造世界观，提高技能，创造价值的手段。特别是在当前劳教场所面临巨大的经济压力，劳教人员往往从事超负荷劳动，而思想教育工作又未跟上的情况下，劳教人员很容易产生逆反心理，抗拒劳动改造。二是现行所内劳动制度把改造教育劳教人员这一重任局限于劳教场所内部，不能调动社会的力量，合力救助劳教人员，存在先天之不足。三是现行劳动制度虽然通过组织劳教人员进行生产劳动，岗位培训和职业技术培训，让劳教人员学有一技之长，但由于技术的社会适应性差，不能发挥其在安置就业中的作用。四是现行的劳教场所虽然发给劳教人员基本生活费，但由于受片面追求经济效益和维护场所生存的影响，劳教人员不能正确认识劳教的性质，“劳改劳教一个样”的观念在劳教人员和社会大众思想中仍根深蒂固，这必然会冲淡劳动改造的效果，同时也会给解教人员的安置就业带来一系列困难。
　　（5）滥用劳教期限的执行变更权
　　劳教期限的执行变更，是指劳动教养机关在执行过程中，根据劳教人员在教养期间的实际情况和具体表现对原确定的劳教期限在法定幅度内进行变更（包括对原确定的期限予以减少、延长或者提前解教三种形式）。它是劳动教养执行过程中的一种奖惩制度。这种奖惩制度的设立对于调动劳教人员的改造积极性，预防所内违法犯罪，起到重要作用。但是，该制度在运行中也存在不少问题，其中最令人关注的是教养期限执行变更权被随意滥用。根据《劳动教养试行办法》第59条规定，提前解除劳教，延长和减少劳教期限，由劳动教养管理委员会批准。但是，在司法实践中，这种执行变更权一直是由司法行政部门的劳教机关以劳教委员会的名义行使。这种委托执法的做法固然有利于简化手续，提高效率，但同时也为某些劳教机关滥用行政权力，徇私枉法，徇情枉法打开了方便之门。　　
（6）解教人员的权益保护状况令人堪忧
　　近年来，解教人员的社会保护状况虽有所改进，但仍存在一些不容忽视的问题。主要表现在：社会地位的保护现状不容乐观。据浙江省调查，社会对解教人员的态度能与其他公民一视同仁，平等相待的占53.51％，漠不关心的占19.46％，有偏见、歧视的占27.03％。可见，仍有1/4以上的人对解教人员存在偏见和歧视。这种现象不能不引起我们的重视，因为歧视和偏见意味着社会对这一特殊成员不愿或拒绝接纳。这不仅易使社会离心，而且会使这些人员滋生反社会意识，并将其转化为反社会行为；安置就业方面的保护现状不尽如人意。据浙江省的同一项调查显示，解教人员的待业率目前高达15.4％，超过整个社会待业率的10多个百分点，而无业即意味着生活无来源，很容易使他们铤而走险，重新走上违法犯罪的道路；社会帮教流于形式。社会帮教落实与否，与解教人员能否顺利回归社会有很密切的关系。令人遗憾的是，目前很多地方接茬帮教工作仅仅停留在口头上，没有认真贯彻落实。据浙江省调查统计，在解教人员中，没有安排帮教的为12.8％，安排了但没有落实的为19.8％[9]。帮教工作不落实也是当前解教人员重新违法犯罪的一个重要因素。这一问题应当引起全社会的关注。