2018人大制度的民主程序建设

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　　程序民主是实现实体民主的条件、途径和保障。没有程序规定，实体民主就只能停留在原则上、口头上。当前我国民主程序建设的核心，应是人民代表大会制度的程序建设。
　　党的十六提出建设社会主义政治文明的目标。政治文明的主要内容是政治制度，而在各项民主制度建设中，很多学者对于程序民主给予了较多关注。请您谈谈对这一问题的认识。
　　近年来，程序民主不仅受到很多学者的关注，而且越来越为社会各界所重视。民主首先是一种国家形态，它不仅有自身的本质内容，也有自身的有效形式，是内容和形式的统一体。民主的程序制度具有十分重要的意义，其原因在于民主制度的两重性。一方面，民主是国家权力的性质，表明权力的来源和权力的结构，也就是人们常说的实体民主；另一方面，民主是国家权力的过程，表明权力的实现途径，也就是人们常说的程序民主。实体民主与程序民主相互联系、相互作用，不可分割。实体民主决定程序民主，只有民主国家才需要民主程序。反过来，程序民主保障实体民主，国家权力只有严格经过各个民主程序，才能真正实现人民的权利和意志。
　　在我国社会主义民主发展的较早阶段，对程序民主的重要性还没有深刻的认识，程序民主发展相对滞后，结果又影响了实体民主，导致因个人专断而破坏民主的情况。因此，在实体民主得到发展和巩固之后，对程序民主也就是民主程序的制度化问题，我们应当给予更多的关注，通过发展程序民主来确保实体民主的巩固和发展。
　　民主程序的法制建设在当前政治文明建设中，应当处于什么地位？
　　进入新世纪以来，发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的任务，更加多的集中在具体的民主制度方面。既要使实体民主制度化，也要使程序民主制度化。通过制度特别是法制来实现社会主义民主的本质。正因为此，十六大强调：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”只有制度化、规范化、程序化的社会主义民主，才能真正实现由共产党领导人民所决定的路线、方针、政策，不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。
　　在民主政治的制度建设中，关键是要加强民主程序的制度建设。这也是民主发展的一般要求。民主的制度化，除了对民主实质的规定之外，说到底，就是民主过程的形式即程序的制度化。著名的美国学者罗伯特·达尔把“对议程的最终控制”，作为民主过程的五项标准之一，而所谓“议程的控制”，即：“惟有成员可以决定议程如何进行，处理哪些内容”。在他看来，大型民主国家需要的政治制度中，凡是涉及过程的制度，都包括成员对“议程的控制”。他甚至提出用“程序民主”来代替美国现有的民主制度。这也表明，没有规定程序的民主是不可能存在的，民主程序与民主权利同在。
　　从实践的角度看，相对于规定社会主义民主实质的制度和法律而言，我国民主政治程序方面的制度和法律建设的现状如何呢？
　　从实践的角度看，我国民主政治程序方面的制度和法律还远远不够健全，这方面的工作还很薄弱。在目前已有的法律中，题名为“程序法”的法律只有两部——《海事诉讼程序法》和《缔结条约程序法》，而这两部法律又与绝大多数人民群众行使民主权利、参与政治生活没有多少关系。不仅如此，其它一些带有较多程序条款的法律，也大都与人民群众参与国家政治生活甚至人民代表在人民代表大会的工作联系不甚密切。而没有可操作的民主，人民群众又怎么能具体的当家作主？所以，民主程序制度建设长期滞后的状况大大影响了社会主义民主的实质的实现。因此，加强民主程序的制度建设不仅势在必行，而且迫在眉睫，是当前社会主义政治文明建设的重中之重。
　　民主程序的法制建设对于人大制度的建设而言，有着什么样的重要意义？
　　社会主义民主的根本制度是人民代表大会制度，因此，所谓社会主义民主的制度建设，根本的就是人民代表大会的制度建设。社会主义民主程序的制度建设，根本的也就是人民代表大会工作的程序制度建设。在这方面，应当说，近年来已经有了很大的进步。这主要表现在两个方面：一是一些法律已经对人民代表大会工作的程序作了规定，其中最重要的是立法法中特别写明了立法的程序。二是全国人大及其常委会、省级地方人大及其常委会都制定了相应的议事规则。但是，人民代表大会制度本身的程序制度在总体上仍然是很不完善的。
　　这种不完善主要表现在两个方面，首先是人民代表大会活动的程序没有法律规定。对于我国这样一个单一制的大国，没有关于统一的权力机关的活动的程序法，人民群众实现当家作主的途径就得不到法律保障，这既不利于中央的统一领导，也不利于从根本上巩固国家的国体和政体。其次，对于普通公民怎样参与政治生活，尤其是参与各级政权的活动也没有程序法予以保障。而离开了全体公民对政治生活的参与，人民代表大会就成了“空中楼阁”。
　　完善党对人民代表大会领导的程序
　　人民代表大会制度的程序民主问题，涉及3个相互联系的重要方面，即共产党对人民代表大会的领导程序、人民代表大会本身的运行程序、人民代表在人大闭会期间履行职责的程序。鉴于我国社会主义民主的本质和我国的政党制度，探讨人民代表大会的程序制度建设，有必要从完善党对人大实现领导的程序开始。