2018试论人民陪审制度及完善

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　　摘; 要
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回顾人民陪审员制度在我国的发展历程，可谓波折几多，从五四年宪法对其的确定到八二年宪法的取消到时至今日又被重新重视经历了艰难的过程，取得了很大的进步，对于发扬民主，监督司法审判以及推进法制进程都发挥了很大作用。但是人民陪审员制度在发展过程中遇到了很大困难，比如经费问题，有些制度对陪审员制度发展的制约问题等。实践中陪审员制度本身在制度设计上存在的缺陷也日益突显出来，这些问题和困难不仅成为影响陪审员作用发挥的主要因素也严重制约了陪审制度的发展进程，甚至有些人开始对人民陪审员制度的存在价值和现实意义表示怀疑。本文即针对我国人民陪审员制度的现状，从其存在发展的历史渊源，存在价值入手，通过比较分析与不同制度下陪审制度特点的区别，着重谈谈人民陪审员制度存在的问题及如何完善。
关键词：人民，陪审制度，民主，完善
前; 言
我国是社会主义国家，人民陪审制度存在着极强的个性色彩，体现着人民当家作主的国家本质，它的存在与否、运行好坏以及制度的完善影响着民主法制的建设，也与普通老百姓的生活息息相关。从陪审制度在我国存在及发展历史来看，虽不完全属于外来之物，但现代意义上的人民陪审制度却是在人民民主政权产生后，借鉴前苏联的陪审制度得以初步确立，新中国成立后才逐步发展起来的，是我国司法制度中一项基本且非常有社会主义特色的制度。与国外陪审制度相比，人民陪审制度经历了并不算长的发展历程，取得了很大的发展，在实践中发挥了很大作用。然而近些年来，在很多地区及人民法院，人民陪审制度却日渐成了一种象征和摆设，甚至快到了无人问津的地步，有些法院虽在勉强坚持，也不过是走走形式而已。这无疑让人感到痛心，也应该得到我们深刻的反思。
一、人民陪审制度的历史渊源及其价值
(一)人民陪审制度
陪审制度是指由普通公民中的非法律职业人员参加案件审理的一种制度[1]。这一概念可以说明普通公民可以行使司法权，甚至可以与法官一样平等的行使。因此陪审制度是构成司法制度的一个重要组成部分，也是诉讼制度的一个重要环节。人民陪审制度也就可以理解为人民群众可以根据规定参与司法机关审理案件，这也就可以看出人民陪审制度并不是简单的陪审制度，而是具有中国特色的人民陪审制度，是人民民主专政的一种象征。“人民”二字把两种不同性质的制度区分开来，也正是由于人民二字赋予了陪审制度特有的价值和意义。我国宪法第一条规定：“中华人民共和国的根本制度是社会主义制度。”即在政治上实行工人阶级为领导、工农联盟为基础的人民民主专政；同时在公民政治权利的规定中，监督权是公民的基本权利之一，这些都成为人民陪审制度的宪法根据，虽然八二年宪法取消了对人民陪审制度的明确规定。
（二）人民陪审制度的历史渊源
在我国，陪审制度在封建社会就已存在，只不过那时的陪审制度与现代意义上的陪审制度以及人民陪审制度存在着质的差别。那时与审判官员一起参加审判活动的当然不可能是普通老百姓，而是一些地位显赫的达官贵人，不仅是当朝的高级官员，官员夫人如诰命夫人以及一些皇亲国戚也可以公开参加案件的审理[2]，有的甚至可以根据自己的意愿来左右案件的审理结果。现代意义上的陪审最早出现在清末的立法活动中。1906年，沈家本在其主持编纂的《刑事民事诉讼法》中明确规定了陪审制度，其意图仅在弥补法官知识的缺陷[3]，当然这也是借鉴西方陪审制度的开始，但是由于现实的种种因素该法并未得到真正的实施。国民政府时期，武汉国民政府对旧司法制度进行改革。《新司法制度》中规定实行参审、陪审制度。1927年初又颁布《参审陪审条例》对参审、陪审员的选举资格，选举方式，参审、陪审员在诉讼中的权利义务作出了详细的规定[4]。1929年，南京国民政府也规定在政治案件中实行陪审，所以对于国统区的大多数人来说，陪审制度还非常陌生，是少数人才可以享受的“专利”。但在革命根据地则恰恰相反，人民民主政权颁布的法令中明确了人民当家作主的政治地位也明确规定了人民陪审制度。1932年，中华苏维埃中央执行委员会颁布了《裁判部暂行组织及裁判条例》，规定陪审员参加审判活动，并对陪审员的产生、职权与权利义务作出规定；山东省及晋察冀边区《陪审办法》中规定各群众团体选举陪审员若干人，组成陪审团参加陪审，陪审员有一定的任职期限[5]。
新中国成立前夕，《共同纲领》规定，人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。新中国成立后，人民陪审制度的发展大致经历了几个阶段。第一阶段，建国后至“文革”前。1954年《宪法》中明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。”人民陪审制度有了宪法保障[6]。《人民法院组织法》也规定人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度。直到“文革”前，最高院及司法部的一系列文件使人民陪审员制度不断充实起来，这也是人民陪审制度的确立发展阶段；第二阶段即“文革”十年，全国政治经济生活处于全面瘫痪状态，人民陪审制度的发展进入空白期；第三阶段，改革开放至今。虽然人民陪审制度迎来了其第二个发展时期，但可谓“一波三折”。其地位也大大降低，主要表现在1982年《宪法》取消了对人民陪审制度的规定，同年制定和颁布的《民事诉讼法》，1983年修改的《法院组织法》以及1990年颁布的《行政诉讼法》和1997年新的《刑事诉讼法》虽然规定人民法院在审理案件时适用人民陪审制度但都没有把陪审制度规定为审理案件的一项基本原则。1993年的《人民法院组织法》中陪审制度降格为一般的诉讼制度。致使人民陪审制度一直处于停滞不前的尴尬境地，甚至呈现令人担忧的萎缩状态，直至去年“两会”期间才把对人民陪审制度的修改完善重新提到议事日程。
（三）人民陪审制度的存在价值
谈到陪审制度的存在价值，目前有学者尚对其实际价值提出质疑，比如有学者认为陪审制度并不能像预设的那样对审判权起到强有力的合理制约；也有的学者从经济学的角度出发认为陪审制度的实行会增加诉讼成本故而不宜大力提倡。但从其历史发展及实践证明，我认为人民陪审制度具有非常广泛及重要的法律价值。
第一，人民陪审制度是保障司法廉洁与公正的基本制度。首先，人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，在合议庭内部形成自我约束机制，保证司法廉洁具有重要作用。其次，人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，人民陪审员参与审判，还有助于抵御各种对司法审判的干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使审判权。
第二，人民陪审制度是民主的需要。我国宪法赋予公民依法参与管理国家事务的权力。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现。在我国，一直存在对法官不信任的历史，近年来显得尤为突出。长期处于封建社会的历史造成人们对法律、法官的极度不信任，很多人认为“官官相护”，法官往往会与国家行政权力结合对自己形成不利判决结果。陪审制度便可发挥监督作用，通过普通公民参加审判维护公民的政治权利和公民权利。
第三，人民陪审制度有利于增强司法权威。实现司法公正是树立司法权威的前提，司法具有权威是实现司法公正的保障。人民陪审员大多在群众中间享有较高威望，他们参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判结果的公正性形成确信，进而自觉履行裁判确定的义务；人民陪审员在实际参与审判的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。
当然，人民陪审制度存在的价值远远不止以上几点。实践中，公民参与审判，享有独立与法官的权力，标志着民众对国家司法权的分割与制约，可以对调和民意对司法的压力，监督庭审，维护司法公正，抵御各种对司法审判的干预，使人民法院依法独立、公正地行使审判权等起到很大的作用，这些都是人民陪审制度的价值所在。
二、不同制度下陪审制度的特点
（一）英美法系陪审制度的特点
英美法系国家的陪审制度可以说是发展历史比较长且制度比较完善的典型，具有非常鲜明的特点。首先在一些基本问题的规定上非常明确。比如，陪审团参与案件审理的范围限制在社会影响比较大的案件上，主要是刑事案件；陪审团有非常明确的分工；在陪审员的资格认定上规定一般普通公民均可以当选陪审员，而且陪审员的公正代表性很强，拥有陪审员资格的是社会公众的多数，虽然它们往往具有不同职业、种族及其他社会背景，但一般这些都不会影响其当选陪审员；其次，在挑选陪审员是规定有规避制度即往往采用无因回避，通过询问陪审员相关问题以确定其是否会不利于己方面而进行挑选。如果经过当事人询问发现陪审员具有对自己诉讼不利的条件可以提出不予任用；再次，在审判中，陪审团只对事实问题行使审判权，判决应由陪审团一致同意或绝对多数（在12人的陪审团中10人为绝对多数）同意才能决定是否生效，陪审团一旦形成判决，职业法官无权对此判决予以否决。
（二）大陆法系陪审制度的特点
与英美法系陪审制度相比，大陆法系国家的陪审制度也具有自己明显的优点。主要表现在制度设计方面更为细致，对陪审制度的各方面都作出了详细的规定。尤其在程序方面规定严格，陪审员的提名及挑选都有一套严密而系统的规定。
以德国为例，德国每4年对陪审员进行一次选拔，程序分为提名和遴选。当然各地方当局在提名上做法有很大差异，有的通过编制随机产生，有的则由市议会中占有议席的政党提名产生[7]。接下来陪审员的确定由各地方的遴选委员会从被提名的人中进行挑选，遴选委员会由1名专职法官任主席，另有1名州政府的行政官员，10名由地方政府所挑选的普通公民组成。挑选时会考虑与政府官员的私交及其职业情况。陪审员产生后根据法律规定每位陪审员每年都参加几天审判。在审理包括杀人在内的特定的极为严重犯罪时审判庭由3名职业法官2名陪审员组成，此法庭称为“大法庭”；还有一种由1名职业法官2名陪审员组成的“小法庭”主要审理一些较轻的犯罪案件。
虽然大陆法系有很明显的优点但与英美法系相比缺点也很明显。主要表现为陪审员公众代表性不强，陪审员并不能代表社会公众中的多数，在审理案件时陪审员较为固定当事人无选择的余地；从教育功能看，显然比英美法系国家的教育功能弱；陪审员在案件审理及判决方面作用也较弱。我国的人民陪审制度就与大陆法系陪审制度更为相近。而英美法系陪审制度的缺点也比较明显即陪审团作用过于绝对，比如在辛普森一案中，辛普森是否有罪尚有质疑，而陪审团坚持其遵守程序的原则认定辛普森无罪，虽然对于维护程序公正起到了很大作用但也很容易影响案件的真实判决，不利于维护当事人的正当权利。总的来说，英美法系与大陆法系陪审制各有千秋，各有利弊，从制度设置的目的看都是要使公民得以充分享有公民权实现对司法权的有效制衡。而英美法系国家的陪审制度更能发挥实质作用，大陆法系国家的陪审制度的作用则相对弱化，这点与我国人民陪审制度的情况也极为相似。
三、目前我国人民陪审制度存在的问题
（一）现行法律之规定
改革开放后，人民陪审制度进入了一个艰难的发展时期。1982年《宪法》取消关于人民陪审制度的规定，从此人民陪审制度便失去了宪法的保护。至1993年的《人民法院组织法》人民陪审制度又降格为一般诉法制度，失去了基本原则的地位。此后1997年与2003年两次的宪法修改也并未恢复对人民陪审制度的规定。1997年第八届全国人民代表大会通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的规定》其中第13条、《民事诉讼法》第40条、《行政诉讼法》第46条以及现行的《人民法院组织法》等都对人民陪审制度作出了规定，即“人民法院审判案件，依照法律实行人民审判制度”。《人民法院组织法》对人民陪审制度作出详细的规定包括陪审员的当选资格、产生、任期、权利义务以及适用案件的范围等。其中第38条规定：“有选举权、被选举权的年满二十三岁的公民可被选举为人民陪审员，但被剥夺政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等的权利。”第39条规定：“人民陪审员在执行职务期间，原工作单位照付工资；没有工资收入的由人民法院给予适当补助。”2004年全国人大常委会十一次会议审议并通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》。此决定无疑是对其地位、价值的一种肯定，也会为切实贯彻好人民陪审制度提供法律上的保证。
（二）陪审制度存在的问题
人民陪审制度从最初被确立到今天经历了几十年，应该说有了一定程度的发展，也在不断的得到改进，在政治生活及法制建设中发挥了很大作用，促进了民主进步，提高了人民群众的法律意识。但谈到人民陪审制度的实际运行情况可以基本概括为“陪而不审”、“乱陪乱审”、“编外法官”等。从字面上不难看出，陪审员成了审判中的摆设，陪审制度成为司法制度的摆设，成为体现民主的摆设。从目前的状况不难看出我国人民陪审制度存在的问题。
第一，我国的人民陪审制度缺少相关制度的保障。纵观我国的陪审制度除了一些法律条文只字片语的规定外并没有相关制度的设置，比如陪审员任选制度，陪审员管理制度及相应的福利、财政制度等。虽然国家正式的法律文件都将人民陪审制度以法律形式规定下来，但这种对于陪审制度的认可又过于原则化，没有或很少体现在与其相配套的法律或制度中；虽然从陪审员的任职资格到任选、参审都有相应的法律规定，但并没有形成制度化，在实际操作过程中便很容易变成一句空话，很难实际贯彻下去得到落实，使陪审制度变得非常任意，想陪就陪，想怎么陪就怎么陪，让谁陪不让谁陪都成了法官的“职权”。陪审员与法官无明确职责划分，陪审员参与陪审的程序等都无相应的制度规定，陪审制必然出现萎缩状态，成为名副其实的摆设。
第二，陪审制度在实际运行中出现了很多困难，严重阻碍了其正常的运作和发展。首先，是经费问题。实践中，陪审员的补助微乎其微，陪审员参加案件审理的费用往往需要自己解决。由于地方经济等情况不同,困难的严重程度也不同。经济发达地区的法院可能还能保障陪审员拿到不管多少的补助，经济欠发达地区有些法院连自己的开销都解决不了，更别提陪审员的补助了；其次，是时间问题。许多陪审员都是身兼数职，一般都有一份除了陪审员之外的工作，有的甚至在本职工作中任行政职务，这样在时间上就很难保证陪审工作的正常开展，陪审的质量也就可以想象。有的陪审员匆匆而来匆匆而去，这也就相当不错了，更为普遍的是以没时间为理由推辞不到；再次，外界因素对陪审制度的影响或者说是外界给予陪审员的压力。在我国党绝对领导一切，法院有党委、审判委员会；地方有人民委员会、人民政府，政治干预法官判案早已不是什么新鲜事，更何况一个区区陪审员，根本不具备与这些因素抗衡的“势力”。别说对于政府，法院内部的合议庭、审判委员会哪里容得下陪审员“胡乱”发表意见，提出意见还可以，但意见能否被采纳就不得而知，怎能像英美国家的陪审团都可以作出判决那样说话“掷地有声”呢！
第三，我国陪审员相对固定化，公众代表性不强，与大陆法系国家陪审制度的特点较为相似，陪审员资格的享有者仅是社会公众的极少数部分。设立陪审制度即希望利用公众的广泛影响力对国家审判权、司法权以有力的监督，充分发挥民主，如果陪审员限制在少数人范围内且较为固定必然影响其价值的发挥，不能发挥其民主作用——中立的本质特征，被利用程度也大打折扣。与英美法系陪审员的广泛代表性相比不足之处尤为突出。
  第四，陪审作用的不确定性。与英美法系国家的陪审团相比，我国的陪审员并不具有法律规定的详细而实质的权利，只是笼统的概括为陪审员可与法官平等享有审判权，而实质性权力几乎没有规定。实践中陪审员权利的享有、作用的发挥也大不相同。在制度贯彻好的地区、法院，陪审员的作用发挥得更为稳定，而在一些较落后的地区，陪审制度早已被遗忘至无人问津的角落；另外，审判委员会的存在也成为影响陪审员及陪审制度作用发挥的因素。我国法律规定，合议庭意见不同以及出现特别情况而无法作出判决时，要提交审判委员会，经审判委员会讨论一致才能作出最后的判决。虽然陪审员可以参与合议庭的讨论但其所起到的作用微乎其微，而审判委员会进行案件讨论，陪审员很难参与进去，更不用说能发挥什么作用。这样陪审员对于最终的判决结果一般起不到实质作用，实际上成了一种摆设。所以在我国陪审员是真正的“陪”审，审完就完，起不到实质作用，只是走了一个民主的形式。
第五，陪审范围的全面性。英美法系陪审案件的范围一般限制在社会影响大的案件内，主要是重大刑事案件。陪审团成员有明确分工，陪审团与法官之间也有明确分工。大陆法系的德、法两国也实行重罪陪审。而我国的人民陪审制度与之相比表现为陪审案件的范围全，陪审员在陪审时职权无明确分工。首先，根据我国的法律规定民事、刑事、行政案件都可以实行陪审制度，不论案件的性质，复杂程度，影响程度；其次，陪审员与法官之间无明确分工，似乎在开庭时陪审员到场陪审就是陪审员的职责，这样势必导致陪审员负担过重，不能集中精力协助法官办理大案要案，也会增加不必要的诉讼成本。