2018从WTO《反倾销协定》看我国反倾销司法审查制度

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　　「内容摘要」本文试图从四个角度比较WTO《反倾销协定》（以下简称AD协定）的要求和我国的司法审查制度，探讨我国相关制度的合理性问题，从而考察我国反倾销司法审查制度的现状与不足。同时，笔者针对一些问题提出了自己的看法，以期为我国相关立法及司法实践提供一些有益的参考。　　「关键词」反倾销，司法审查，WTO
　　一、反倾销司法审查概况
　　随着WTO《反倾销协定》（以下简称AD协定）正式对中国生效，反倾销案件中的司法审查问题倍受关注。总的来说，司法审查制度是一种通过对行政机关的行政行为的审查，取消不适当的行政决定，最大限度减少成员方通过争端解决机制解决成员之间的国际经济贸易摩擦的制度，它是WTO成员方内部实施AD协定的重要保障。对此，AD协定也做出了强制性规定：“为了能够迅速对最终裁决和本协议第11条规定的有关行政复审决定的行政行为进行审查，每个在国内立法中规定了反倾销措施的成员，都应当设有司法的、仲裁的或行政的机构或者程序。该机构或者程序应当独立于对有争议的裁决或者复审负责的主管机构。”
　　我国政府也明确承诺，在反倾销案件的审理过程中提供上述类型的司法审查制度。在即将入世时，国务院公布了新近修改的《中华人民共和国反倾销条例》（以下简称《反倾销条例》），该条例第53条规定：“对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的，对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。”2002年12月3日最高人民法院发布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》（以下简称《反倾销规定》），加上已有的《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日颁布）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年4月4日颁布），《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年4月1日颁布）等，我国反倾销司法审查制度已基本形成。
　　二、反倾销司法审查的范围
　　AD协定第13条将司法审查的范围规定为“与最终裁决和属于第11条规定范围的裁决复审有关的行政行为”。该条规定了成员的国内法中确定的司法审查范围的最低要求，主要包括两类：其一是与最终裁决有关的行政行为，比如有关倾销的最终认定，有关损害的最终认定：其二是AD协定第11条规定的复审行为，此类复审是在实施反倾销税之后的一定时间内，主管机关主动或者应利害关系方的要求对是否有必要继续征税进行的再审查。对于复审作出的继续征税或者终止征税的决定，利害关系方可以请求司法审查。
　　在我国，按《反倾销条例》第53条规定，对下列决定可以请求司法审查：（参见孔祥俊：《反倾销司法审查制度之比较—兼谈反倾销司法解释的理解和适用》，载《法律适用》2003年第1-2期。）
　　第一，国务院主管部门作出的有关反倾销终裁决定。按照现行国家部委设置，无论是商务部公平贸易局对倾销及倾销幅度作出的终裁决定，还是商务部产业损害调查局对损害及损害程度的终裁决定，其性质均属于行政终裁决定。
　　第二，国务院主管部门作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定。具体包括以下几类：（1）是否征收反倾销税的决定。国务院主管部门终裁决定确定倾销成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反倾销税。（2）是否追溯征收的决定。国务院主管部门终裁决定确定存在实际损害，并在此之前已采取临时反倾销措施的，反倾销税可以对已经实施临时反倾销措施的期间追溯征收。下列两终情况并存的，可以对实施临时反倾销税之前90天内进口的产品追溯征收反倾销税，但立案调查前进口的产品除外：一是倾销进口产品有对国内产业造成损害的倾销历史，或者该产品的进口经营者知道或者应当知道出口经营者实施倾销，且倾销对国内产业将造成损害的；二是倾销进口产品在短期内大量进口，并且可能会严重破坏即将实施的反倾销税的补救效果的。（3）是否退税的决定。国务院主管部门终裁决定确定的反倾销税，低于已付的或者应付的临时反倾销税或者为担保目的而估计的金额的，差额部分应当根据具体情况予以退还或者重新计算税额。终裁决定确定不征收反倾销税，或者终裁决定未确定追溯征收反倾销税的，已征收的临时反倾销税应予以退还。（4）对新出口经营者征税决定。进口产品被征收反倾销税后，在调查期间未向中华人民共和国出口该产品的新出口经营者，能证明其与被征收反倾销税的出口经营者无关联的，可以向商务部申请单独确定其倾销幅度。
　　第三，国务院主管部门对继续征收反倾销税或者履行价格承诺的必要性作出的复审决定。
　　从以上《反倾销条例》看，有关反倾销司法审查的决定均属于行政最终决定，对于不予立案的决定、临时反倾销税的决定、否定性的初裁决定、调查中止或终止的决定以及国务院的最终裁决等未列举在内。（参见郑钟炎、钱健：《WTO协议对我国反倾销案件司法审查制度的影响》，载《当代法学》2003年第4期。）《反倾销规定》第1条也对人民法院审理反倾销行政案件的受案范围作了规定：“人民法院依法受理对下列反倾销行政行为提起的行政诉讼：（1）有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定；（2）有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定；（3）有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定；（4）依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。”
　　分析《反倾销规定》第1条可以发现，第1条第2款第（1）、（2）、（3）项的规定是对《反倾销条例》第53条内容的重复，而新增的第4项却值得推敲，该项采用概括的方式规定了属于人民法院审理反倾销行政案件的受案范围的其他情形，表明能列入人民法院受案范围的须具备的两个条件：第一，它涉及的是反倾销的行政行为。也就是我国商务部公平贸易局、产业损害调查局作出的具体反倾销行政行为；第二，它是依照我国法律、行政法规可以起诉的反倾销行政行为。结合我国业已颁布的调整反倾销行政案件的法律、行政法规分析，这里的依照“法律、行政法规可以起诉的其他反倾销行政行为”应是指依照《行政诉讼法》第2条的规定，由反倾销主管机关作出的可以起诉的所有具体行政行为，这就把原本没有包含在《反倾销条例》第53条中的其他反倾销行政行为都包含在人民法院的受案范围内。同时，根据我国《行政诉讼法》第14条第2款和《行政复议法》第10条，（《行政诉讼法》第14条第2款规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：…（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件…”
　　《行政复议法》第10条规定 ，“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”）利害关系方不服国务院主管部门作出的反倾销决定，可以向作出该决定部门申请行政复议；对行政复议决定不服的，就只剩下不可兼得的选择，即要么向人民法院提起行政诉讼，要么向国务院申请裁决，而国务院的裁决是最终裁决，按照现行法律不具有可诉性。（参见孔祥俊：《反倾销司法审查制度之比较—兼谈反倾销司法解释的理解和适用》，载《法律适用》2003年第1-2期。）这反映了我国司法审查制度在受案范围上存在两个问题：
　　其一，虽然《反倾销规定》对人民法院的受案范围规定很广，但低位阶的《反倾销规定》不可能通过司法解释将国务院的最终裁决纳入司法审查的范围。然而对比我国在《议定书》中关于司法审查的承诺，允许国务院的最终裁决作为司法审查的例外，似有背承诺之嫌。（参见孔祥俊：《WTO法律的国内法适用》，人民法院出版社2002年版，第236页。）
　　其二，从以上分析人民法院对反倾销案件的受案范围，可以看出，除国务院作出的最终裁决以外，其他所有具体的行政行为都具有可诉性，都属于反倾销诉讼的受案范围。（参见孔祥俊：《WTO法律的国内法适用》，人民法院出版社2002年版，第235页。）这一范围不仅超过了AD协定要求达到的标准，而且也超过了欧美现行立法水平。（参见王承斌：《西方国家反倾销法与实务》，对外经贸出版社1996年版。）
　　三、反倾销司法审查的机构设置
　　AD协定对反倾销司法审查的机构设置作了概括性的规定，按照该协定第13条的规定，WTO成员应设置独立于政府部门的机构，该机构须迅速从事对终裁和复审决定的审议工作。所以，考察我国反倾销司法审查的机构设置，主要问题不在于是否对承诺的背离，而在于设置的明确性、可行性与合理性。
　　在我国《反倾销规定》颁布前，国内学者对反倾销司法审查的机构设置的模式提出了可选的两种方案。（参见王传丽：《中国反倾销法-立法与实践》，载《中国法学》1996年第6期。）方案一主张设立专门法院来审理反倾销案件，该专门法院所在地的高级人民法院可为其上诉法院，类似美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院。方案二主张依照《行政诉讼法》第14条的规定，利用现有的人民法院机构设置和司法资源，由国务院反倾销主管机构所在地的北京市一中院作为第一审法院，由北京市高院作为第二审法院。《反倾销规定》已经于2003年1月1日生效，宣告这一争议告一段落。《反倾销规定》第1条第1款：“人民法院依法受理下列反倾销行政行为提起的行政诉讼”；第2条：“人民法院行政庭依法审理国际贸易行政案件”；第5条：“第一审反倾销行政案件由下列人民法院管辖：（一）被告所在地的高级人民法院指定的中级人民法院；（二）被告所在地的高级人民法院。”这种管辖上的级别分工符合我国重大涉外案件一般由中级或中级以上人民法院受理第一审的制度。同时也体现了为应对入世要求，我国涉外案件将推行“集中管辖”的重大举措。（参见陈玉祥：《我国反倾销诉讼程序制度研究》，载《政法论坛》2004年第1期，转引自罗干：《在人民法院入世后审判工作座谈会上的讲话》，2001年11月21日。）根据《行政诉讼法》第14条第2款第2项的规定，我们很容易推出，有权受理反倾销诉讼第一审案件的法院一般是北京市中级人民法院或北京市高级人民法院。
　　选择国务院反倾销主管部门所在地的法院集中受理反倾销诉讼，是考虑这样做有利于及时、便捷地开展审判工作，提高工作效率，迅速结案；同时有利于相关审判机关就近接受最高人民法院业务上的指导，提高办案水平，确保办案质量。（参见陈玉祥：《我国反倾销诉讼程序制度研究》，载《政法论坛》2004年第1期。）但这样的做法仍存不足之处：首先，虽然根据规定我们可以推出有权受理反倾销诉讼的机构是北京市中级人民法院和北京市高级人民法院，但究竟是北京市哪一个中级人民法院尚未明确指明。其次，把所有的反倾销司法审查案件都交由这两级法院管辖，无疑大大加重了这两级法院的负担，难免会影响司法效率，不适应国际经济贸易的长期发展。回看《反倾销规定》颁布前的另一主张方案，也甚觉不妥，在各地设立专门法院，会造成司法资源的浪费，专业人才的缺乏会导致司法审查的效果难以保证，不符合我国的国情。针对这个问题有学者提出如下设想，笔者认为较为可取：在北京、上海、深圳等国际经济交往比较频繁的地区专门设立国际经济贸易法院，并在北京设立一个国际经济贸易的上诉法院负责反倾销案件。这样的设置不会和现有的法院体系发生冲突，又能集中专业法官审理技术性强、影响大且数量日益繁多的反倾销诉讼案件。