2018中国立法的公众参与

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　　一、公众参与中国立法的意义
　　20世纪70年代末以来，随着“文化大革命”的结束和改革开放政策的进行，中国立法的一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展（2）。中国立法越来越重视法律专家的作用，在制定宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法等一系列法律时，都聘请了由法学家、法律家等组成的起草小组，从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩（3）。另一方面，按照中国现行法律规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门机关，从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其他机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点（4）。
　　在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，普通百姓如何参与立法，立法如何反映广大人民群众的利益，已经成为摆在我们面前的一个重要问题。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从理论上说，人民当然拥有立法权。而这种权力是通过人民代表大会实现的。但人民代表大会是代表人民行使这项权力的，它的来源是人民。公众广泛参与立法，对一个人民当家作主的国家，按理说，是再自然不过的事。
　　应该指出，制定政策时广泛征求群众意见，“从群众中来，到群众中去”，一直是中国共产党领导的基本方法。在革命战争年代，中国共产党建立了许多革命根据地，在充分发扬民主的基础上，制定了有关政权组织、土地改革、家庭婚姻、劳动关系等方面的一系列法律（5）。新中国成立后，中国共产党又把在革命战争年代形成的群众路线贯彻到立法工作中，形成了与社会主义原则并列的民主原则（6）。在制定宪法、婚姻法、兵役法、农业合作社章程等重要法律时，都采取了先公布草案，在较小或较大范围内征求意见，最后由立法机关讨论通过的办法。毛泽东在解放初期制定农业合作社章程时指出：章程还要慢一点，要跟民主人士商量，要采取立法的手续，也许和兵役法一样，先由人民代表常务委员会讨论一下，交给国务院公布征求意见，各地方就可以照那样试办一个时期，到了明年，再交人民代表大会通过。毛泽东把制定1954年宪法的经验概括为“领导与群众相结合”的方法。他指出：这个宪法草案结合了少数领导者的意见和8000多个的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大各极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。
　　但是，在当时的情况下，公众广泛参与立法建立在三个前提的基础上：第一，所处理的社会关系比较简单，在人民内部，在不同部门、地区、行业之间，在政府与人民之间，利益比较单一，下级服从上级，地方服从中央，政府代表人民，为人民服务，远远没有形成现在这样利益多元化的局面。第二，在政府内部分工比较简单，在根据地实行的是精兵简政，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的；在50、60年代，虽然存在党政分工，立法机关、行政机关和司法机关之间的分工，但国家重大方针政策的决策，立法工作本身，都受到学中央的直接领导，行政权力起着重要的作用。第三，党群关系，干群关系比较简单，人民对党和政府的感情比较淳朴。在这种情况下，立法工作虽然没有像现在这样的严格正规的程序，公众参与是当时中国立法工作的最自然不过的事情（7）。
　　70年代末、80年代初以来，中国社会的情况发生了很大的变化，如果说50、60年代社会关系比较简单，法律所调整的主要是诸如家庭婚姻关系，对国民经济的计划、分配与监督，对反革命分子和其他严重犯罪分子的制裁，而且大量的关系不通过法律，而通过其他社会调控的手段，党的政策宣传，思想道德觉悟，当事人所在的单位领导的规劝或居民委员会的调解就已经把问题解决了，即使是犯罪分子，把他们置于群众的监督之下，也是最好的监督和改造办法；那么今天所出现的社会关系的复杂性程度比50、60年代大得多。首先，经济体制的改革带来了利益的多元化，在公有制之外还合法地存在着大量的非公有制经济的成分，人们之间的利益关系比建立在纯粹公有制基础上的利益关系复杂多了，在国家与企业之间，不同所有制的企业之间，企业的不同所有者之间，企业的所有者与经营者之间，企业的雇主与雇员之间，企业的管理者与工人之间，存在着大量的、多种多样的经济关系，处理这些关系，必须兼顾各种利益。其次，在政治领域，虽然毛泽东提出的并由周恩来身体力行的“为人民服务”的宗旨一直是党和政府工作的基本原则，但随着利益的多元化，随着在一些干部中“化为私”、“权钱交易”的现象愈演愈烈，人民不再把他们视为“人民的公仆”，而把他们看作是与人民有着不同利益的特殊的利益集团，如何使政府的权力既为人民服务，又不滥用；既高效合理地运转，又受到人民的有效监督，已经成为建立一个民主、有效率的社会所面临的复杂问题。第三，在社会生活领域，随着科学技术的发展，在环境保护、城市管理]交通安全、食品卫生、产品责任、建筑质量、知识产权、犯罪及其防范等领域，越来越呈现出高度的专业性和技术性，普通百姓没有受过专门误码练，“只能说外行话”，很难对其中的问题提出有针对性的意见（8）。所有这些似乎都表明，随着社会关系的复杂化和科学技术的发展，似乎公众参与的范围变窄了。
　　不错，立法向着专业化和正规化的方向发展，是社会关系复杂化的社会分工的必然要求，但这并不表明现代社会是什么“专家统治”或“精英统治”的社会，人民群众只能在专家所设计的法律面前“俯首称臣”。这是因为：第一，专家必须依靠群众，立法是一件非常实际的事，它不是专家把自己关在书斋中就能完成的，历史上和现实中这类例子并不乏见。60、70年代，美国和法国都曾把法律专家派到第三世界国家，援助那里的立法。这些专家本人的学识都是一流的，他们宣称，由他们起草的《埃塞俄比亚民法典》在技术上超过了拿破仑民法典，而《秘鲁商法典》则超过了美国统一商法典（9）。尽管这些起草的法典，在技术上是高超的，但实践证明，它们并不适合这些国家的国情。法律的好坏只从法律本身是无法得到正确的答案的，只有适合实际情况的法律才是好的法律。而要了解实际情况，必须依靠群众（10）。这方面的另一个例证是，在评价我国近年来的法制建设时，我们经常会听到这样一种说法：“立法取得了很大的成就，而执法情况则相当严峻。”但问题同样是，怎么评价立法的好坏？一种执行情况相当严峻的立法，能说它取得了“很大的成就”吗？有人会说：“立法本身是好的，只是执行机制和人们的法律意识不高。”问题在于，立法者在制定法律时，难道不应该考虑执行机制和人的法律意识吗？难道法律的好坏仅凭立法本身，或别的国家的类似立法就能判断吗（11）？第二，随着法律调整的社会关系的复杂化，群众并没有因此而不参与到这些社会关系中去，相反，许多群众往往成为这类关系的受害者，像环境污染、产品责任、交通事故案件，都大量地涉及普通老百姓，如何处理这类案件，如何确定合理的赔偿标准，决不能脱离人民群众；第三，当然，随着社会分工的发展，群众参与的形式也会发生变化，许多社会关系，往往不是、也不可能是所有的居民都参与，而只是一部分居民参与，或只参与其中的一部分，这样在进行某项立法草案的公众意见的调查时，不必追求所有居民的普遍参与，而应实事求是，有重点地对主要涉及的居民和单位的意见进行搜集。因此，社会关系的复杂化，科学技术的发展，只是改变了公众参与的形式，并没有改变立法需要公众广泛的参与的本质。
　　二、公众参与在中加立法程序中的作用
　　按照中国宪法和其他有关法律，中国全国人民代表大会及其常务委员会立法的程序包括：第一，法律案的提出，即享有法定权限的国家机关和个人向全国人大或全国人大常委会提出关于制定、修改、废止某项法律的建议；第二，法律案的审议，即全国人大或全国人大常委会对已经列入议程的法律案正式进行审查、讨论；第三，法律案的通过，即全国人大或全国人大常委会对经过审议的法律案件正式表示同意与否的活动；第四，法律的公布，即全国人大或全国人大常委会将已经通过的法律用法定的形式公之于众。
　　关于审议法律草案，第九届全国人大常委会第二次会议决定，审议法律草案一般要实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改的基础上再做审议，如果意见不大，即付表决。按照人大常委会议事规则的规定，有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，有的一审就可以通过。对一些内容比较单一、分歧又不大的法律案，也可以二审通过，不必强求一致（12）。
　　公众参与在我国立法程序中具有重要的作用。首先，在法律草案的准备阶段，有立法提案权的国家机关，如全国人大常委会或国务院，经常召开各种类型的座谈会，征集有关单位、群众和专家学者的意见，起草小组根据这些意见对法律草案加以修改，然后再拿到下面去讨论，征求意见，几上几下，最后才可能形成向立法机关提出的正式法律草案；其次，在法律草案的审议阶段，更要广泛听取各方面的意见，特别是听取全国人大代表的意见，充分发挥全国人大代表在立法过程中的作用（13）。而一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，在制定过程中应当公布于众，广泛征求意见。
　　三、全民讨论：中国公众参与立法的主要形式
　　事关全国人民切身利益，有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，再提交立法机关讨论、通过。采取全民讨论这种形式自1982年以来共有8次，它们包括宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法。除此之外，还包括第九届全国人民代表大会党务委员会正在讨论的土地管理法修订草案和村民委员会组织法修订草案。下面我们以其中几部法律制定的过程为例，阐述全民讨论这种形式的特点。
　　1982年宪法。在通过之前，1982年4月26日全国人民代表大会常务委员会专门发布《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》，并提出要求：“公布中华人民共和国宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。全国各级国家机关、军队、政党组织、人民团体以及学校、企事业组织和街道、农村社队等基层单位，在1982年5月至8月期间，安排必要时间，组织讨论《中华人民共和国宪法修改草案》，提出修改意见，并诸级上报……由宪法修改委员会根据所提意见对《中华人民共和国宪法修改草案》做进一步修改后，提请第五届全国人民代表大会第五次会议审议。”（14）根据宪法修改委员会副主任委员彭真《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，“这次全民讨论的规模之大，参加人数之多，影响之广，足以表明全国工人，农民，知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。”“全民讨论中也提出了大量的各种类型的意见和建议。宪法修改委员会秘书处根据这些意见和建议，对草案又进行了多次修改。许多重要的合理的意见都得到了采纳，原来草案的基本内容没有变动，具体规定做了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见虽然是好的，但实施的条件不具备，经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。”（15）
　　中华人民共和国香港特别行政区基本法。1989年2月21日全国人大常委会发布《关于公布〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉的决议》，决定“自公布之日起至1989年7月底在香港和全国其他地区广泛征求意见。”它具体规定了对不同地区征求意见的程序，“香港基本法起草委员会负责征求香港各界人士和中央各部门、各政党、各人民团体的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见，并将意见汇总，于1989年8月中旬以前报香港基本法起草委员会；各界人士也可将意见寄送香港基本法起草委员会秘书处。”（16）为了更充分地征求公众的意见，1989年9月4日根据香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞建议，全国人民代表大会常务委员会又发布《关于将〈香港特别行政区基本法（草案）〉的征求意见的时间延长至10月底止的决议》（17）。
　　中华人民共和国全民所有制工业企业法。这部法律1979年10月由国家经委开始起草，经过广泛征求各方面的意见，反复修改，于1985年1月由国务院提请全国人大常委会审议。之后，又经几次修改，于1988年1月全国人民代表大会常委会办公厅发布《关于公布工业企业法（草案）征求意见的通知》，将全民所有制的工业企业法草案（1988年1月9日稿）在全国各大报全文刊载。在全国范围内征求意见。在讨论的过程中，各地人大常委会和人民政府召开了各种类型的座谈会，征求了各方面的意见（18）。全国人大常委会法工委、国家经委和国家体改委联合召开了六次座谈会，听取了企业领导干部，有关部门和经济界、法律界专家的意见。1988年3月六届全国人大常委会第二十五次会议审议了修改后的草案后，决定提交七届全国人大第一次会议审议。1988年4月七届全国人大第一次会议通过（19）。
　　中华人民共和国行政诉讼法。该法律草案是全国人大常委会法制工作委员会组织法律专家起草的。经过征求各级法院、检察院、地方、部门和法律专家的意见，于1988年11月提请七届人大常委会第四次会议审议。这次会议决定，将草案全文公布，在全国范围内征求意见。共收到法院、检察院、地方、部门的意见130多份，公民直接寄来的意见300多份。全国人大法律委员会，内务司法委员会，全国人大常委会法制工作委员会联合召开四次座谈会，并召开了有法院、检察院、地方、部门和法律专家80多人参加的专门会议，对草案诸条进行了讨论修改。经1989年2月七届全国人大常委会第六次会议再次审议，决定提请七届全国人大第二次会议审议。1989年4月经七届全国人大第二次会议审议通过（20）。
　　中华人民共和国土地管理法。1998年4月29日李鹏委员长在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上指出，土地管理法修订草案，是一个关系农业基础地位，关系9亿农民的切身利益，关系中华民族子孙后代的重要法律草案（21）。因此，这次会议决定将这个法律草案予以公布，在全国范围内征求意见，并于6月1日前，将各地意见汇总。在一个半月的时间里，31个省、自治区、直辖市全部反馈了意见，47个中央有关部门提出了意见或建议，全国人大法工委收到人民来信611封（22）。《法制日报》为此专门刊登了3次讨论意见和建议，在6月26日举行的第三次会议上，鉴于土地管理法的修订，涉及面广，意义重大，决定待进一步修改后，再提交以后的常委会会议审议通过（23）。
　　中华人民共和国村民委员会组织法。1998年6月26日全国人大常委会办公厅公布《〈中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）〉征求意见的通知》，提出“《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》是一部关系9亿农民基层民主制度建设的重要法律草案，全国人大常委会决定全文公布该草案，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。”该通知指出，特别注意征求村民委员会、农村集体经济组织和农民群众的意见。该通知规定，由全国人大法律委员会、内务司法委员会、农业与农村委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开座谈会，征求各有关部门、法律专家和各方面人士的意见；各界人士可以将意见寄送省、自治区、直辖市和人大常委会，也可以将意见直接寄送人大常委会法制工作委员会。该通知要求：“请中央和省级报刊、广播电台、电视台组织刊播讨论《中华人民共和国村民委员会组织法》（修订草案）的文章，并报道讨论情况和意见”（24）。
　　综上所述，中国立法采取全民讨论这种形式的特点是：第一，从内容看，该立法草案事关全国人民的切身利益，有重大影响（25）；第二，从程序看，全民讨论的立法草案，往往首先由法律起草机关拟订法律草案，经全国人大常委会决定，公布法律草案，在全国范围内征求意见，然后法律起草部门再根据这些意见对法律草案加以修改，最后提交立法部门讨论通过；第三，征求意见的方式，主要包括两种：一是，自上而下，即由全国人大常委会，专门委员会或国务院有关法律草案起草部门召开由有关部门及法律专家参加的座谈会，同时利用从中央到地方的组织系统召开类似的座谈会，征求各地的意见和建议；二是，自下而上，群众可以直接将对法律草案的意见寄给有关部门。