2018中央与地方政府间关系的司法调节

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　　;内容提要：中央和地方政府间结构关系主要有两种模式：相互控制和重叠统治。相互控制模式的设计使得各级政府在组成、立法和执行上相互依赖，通过立法、行政过程中的体制保障机制来协调政府间的关系。这种方式有诸多弊端。用司法方式调节中央和地方政府关系，通过裁决个别纠纷，可以间接协调政府间关系，其方式有不为人注意的重大好处。中央与地方关系难题的治本之策是吸收重叠统治模式的优点并建立真正意义上的司法权。
　　关键词：中央与地方政府间关系/重叠统治/政治过程/司法调节/个案
　　一、引言
　　在中国这样一个广土众民、内部差异性大、情况复杂的国家，政治治理的责任绝不是单一层级政府所能完成的，中央政府和地方政府的分权不是要不要的问题，而是如何分的问题。
　　因此，我们关注的焦点是如何调整不同层级政府的权力界限。这个问题，在我国历史上和当前都没有获得良好的解决。我国长期以来的历史是高度中央集权和地方分裂割据的历史；建国以来，在地方和中央的权限调整上，往往陷入“一放就乱、一收就死”的循环；不仅如此，在同一个时期，竟有中央集权和地方分割的弊端并存的情形。我国是世界上地理和人口大国中唯一实行单一制的国家，甚至被抨击为高度中央集权，但是地方保护主义的盛行又是非常显著的事实。
　　以地方保护主义问题说明我国在调整政府间关系方式上的问题。《经济参考报》曾报道说，我国形成了一个个以行政区划为界限的“地方政府经济圈”。大量的多层次的“地方政府经济圈”各自独立运行，造成全国市场处于分割状态，商品和要素的自由流动受阻，市场机制在更大的区域内优化资源配置功能失效，造成大量的显性和隐性经济损失。[1]确实，地方保护主义已经成为制约全国统一市场形成最主要的障碍，国内市场的统一，甚至比我国市场经济地位问题更迫切。表面上，我国中央政府不缺乏打击地方保护主义的手段，中央实际上控制地方人事（至少省级）的任免并拥有对地方性法规的立法否决权。根据宪法第67条的规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。但是，政制上的这些安排对消除地方保护主义现象效果并不显著。在2001年，国务院就颁发了禁止地区封锁的规定，但近年封锁不但没打破，而且愈演愈烈，仅靠清理一些法律法规文件不解决问题。看来无论地方官员是不是中央任命的，地方政府总有自身独立的利益，总有搞经济上的地方保护主义的冲动，中央立法部门无法做到细致无遗地审查地方立法和行政措施，而且出于各种考虑，也很难行使立法否决权。地方官员的中央任命，还带来了不从地方人民的实际需要出发而制造上头看得见的政绩等严重问题。这使我们有理由怀疑，仅仅依靠行政措施和立法权集中的手段，不足以消除地方保护主义，更不足以合理地调整中央和地方关系。美国当年制宪时，为了保障全国性政府的权力不受侵害，麦迪逊在美国制宪会议上曾极力主张，联邦议会有权否定他们认为违背联邦条款和对外条约的各州议会立法，后来却被否决了。[2]尽管建立了联邦法院的体制，美国宪法没有在立法过程中建立起对州法的否决权，麦迪逊感到遗憾。他感到这样并不足以维护全国性政府的权威不受侵犯。但是，通过法院这样一个行政、立法过程之外的调节因素，出乎麦迪逊等联邦主义者、也出乎当时反联邦主义者的预料之外，美国联邦的法院系统是对州权的一个很温和的制约这个看法被证明是错误的。自从大法官马歇尔判的麦克洛克对马里兰州案之后，美国宪法法的整个发展历史也说明了这一点。
　　在一块领土上，通过建立独立强大统一的司法体系，通过司法判例逐渐形成统一的法律秩序，较之立法上的集中统一，更不用说是行政中央集权制，能够更有效地实现该领土的政治和经济一体化，使居民成为相互认同、富内部凝聚力的公民团体，并且在有效地扩张中央政府权力的同时，相对更少地损害甚至保障地方自治和人民自主治理，这对我们来说还是一个反直觉的认识。英国、美国、乃至最近欧洲联盟发展的历史窦启示了这一点。英国可以说是现代第一个现代民族国家，其国家能力（如财政汲取能力）在很长时间里远强于号称中央集权的法国，但另一方面，英国仍然保持地方自治，甚至被认为是事实上的联邦制。甚至在政制结构是半联邦制的情况下，欧洲法院在实现联盟法律秩序的统一，扩张欧共体机构的权能上起了关键的作用，而通过初步提交和初步裁决程序，欧洲法院和成员国法院在涉及联盟法律的案件上已在相当程度上结合成统一的制度，成员国法院因此获得了依据联盟法对本国法律在案件判决中使之无效的某种司法审查权。[3]
　　一般认为，政府间关系的司法调节，和联邦主义体制紧密相关，法院特别是最高法院是联邦主义体系的调节者，没有法院的调节，联邦主义体制几乎不可能成功运转。例如，关于美国联邦体制与法院的关系问题，阿奇比尔德·考克斯说，“很明显，最高法院和联邦体系是紧密相连的。自一开始，最高法院就是联邦体系的最终裁决者，确定国家和州各自正确的范围并防止相互侵扰。如果，当问题出现在个案与具体争议时，没有法院审查州和联邦法律合宪性的权力，联邦体系几乎没有可能成功”；[4]“联邦制内在地会在各个政府之间——全国性政府与地方性政府，地方性政府与地方性政府之间——产生什幺是各自的正确的权力范围的争吵，因此一个独立的司法体系和某种形式的司法审查就是必须的。换句话说，维护联邦主义结构的任务绝不能托付给州，而且，如William Van Alstyne 教授所指出的，‘绝不能托付给国会（这将是第22条军规），而是要在司法审查的程序中托付给法院’”。[5]但是，这个问题具有一般性，现代各国运行的联邦制和单一制，其区别与其是确切的，不如说是微妙的；我们与其重视名词，不如重视实际情况。对中国学者来说重要的是：哪一种政府间关系的结构与哪种司法体系之间发生紧密的关系，以及为什么司法调节能取得上述良好的结果。