2018关于司法公正的几个基本问题

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　　　　公正，是一个人类学问题。人类在生存和发展过程中，面对形形色色的公正与不公正问题，产生了有关公正的价值观念或相应的理论。“什么是公正”和“如何实现公正”总是社会成员普遍关心的问题。哲学、政治学、法学理论都不可避免地涉及公正问题。从某种意义上讲，法学理论的研究是一个揭示法的公正性、构建公正的法律制度的过程。司法是法律制度运作的核心内容，因此司法公正是法治国家的首要要求。
　　在我国，由于历史的原因，司法制度建设历经多次波折，司法公正问题没有得到充分的重视和深入的研究。二十年来，随着政治、经济体制改革的深入，司法的地位和作用日益显著。人们以新的价值观念来看待现行的司法运行模式，会发现其在很多方面无法满足现代社会的需要。个别司法裁判结果的公正性开始受到怀疑。司法腐败现象的严重化，使得公众对司法的公正性产生“信任危机”。在这种情况下，加强对司法公正问题的研究显得十分必要。笔者试图通过分析和总结中外司法制度运作的经验，对司法公正的几个基本理论问题谈一些自己的看法。
　　一、关于司法权威
　　司法权威（judicial authority）是司法机关具有的合法的权力和令人信服的威望。在英美国家，司法权威更多的是指法官的权力和威信。司法权威是司法公正的前提。无权威的公正是短暂的，也是经不起推敲的。权威和公正一样代表着公众的信任、承认和尊重。有人作过调查，“在法官因其学识、人格、出身地位等方面拥有比一般人更为卓越的资质这样一种信念广泛存在的情况下，法官能够以国民的信任为基础根据具体情况作出更加自由的判断。相反，如果对法官的信任感很低，则法官对随机应变灵活地作出决定就会有更多的顾虑。”（注：［日］棚濑孝雄，《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，1994年，第167页。）“一般说来，法官的权威越高、权力越大， 就越可能不受传统的束缚而自由地作出判断。”（注：［日］棚濑孝雄，《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，1994年，第167页。）中国的司法权威曾经遭受很大的破坏， 在很多地方甚至无权威可言。在基础落后的情况下培育和维护司法权威，直到司法权威的最终树立是一个艰难的过程。这涉及法律制度的诸多方面问题，有原则性问题，也有技术性问题。笔者认为，在中国培育和树立司法权威需要在以下几个方面作一定的努力。
　　（一）提高司法机关的宪政地位
　　司法权威不但和司法机关的宪政地位相关联，而且，在某种意义上讲，前者是由后者决定的。宪政的一个重要特点是国家权力受宪法的限制、分配和规范，国家的立法权、司法权、行政权之间有一定的界限并相互牵制。权力之间的制约（checks）是宪政的首要原则。特别是西方的宪政理论，更是信奉孟德斯鸠关于权力的论断-“从事物的本质来看，权力之间必须相互制约。 ”（注：montesquien， the spirit of law， hafner publishing company， 1966， voll， p150. ）作为国家权力的一种，司法权力往往被用于制约立法权力和行政权力。这一点表现为司法机关对行政行为和立法行为的司法审查权，这是司法机关宪法地位的重要内容。
　　笔者之所以主张要培育司法权威，是因为司法的权威不是可以通过一朝一夕树立起来的。司法权威是一个很复杂的问题。从世界各国的宪法看，不少国家宪法的内容很相近，但它们的宪政制度却大相径庭。这就说明，司法权威不是由宪法中的几个字眼可以决定的。中国司法机关的地位在形式上与英国宪政制度中司法机关的地位有些类似之处。但中国法院的地位远没有英国的崇高，这和两国的历史传统有关。在英国，法院曾经是资产阶级对抗封建王权的“战友”。在英国法律者和公众的宪政理念中，处处体现对普通法院的极端信任和对曾经代表王权的行政权力的畏惧的倾向。政府不得违法和越权无效的原则统治了英国法律界已经几百年。尽管议会在理论上还是“至上”的，但在监督行政权力方面，普通法院始终扮演着重要角色。在美国宪法中，我们也找不到更多更好的词句，但美国法院的权威，却是有目共睹的。因此，司法权威和一国的宪政传统有着重要关联，而且与司法的具体制度有关。当然，这么说，并不代表司法权威只能在司法实践中培育，我国宪法就没有可改之处。例如，在宪法中增加有关法院独立预算的内容、改变地方法院和地方人大的关系、改革法官的任免方式等等，对于培育司法权威都是很必要的。
　　（二）扩大司法权力的范围
　　如果司法权力的范围很狭窄，对很多不公正的事件司法机关无权干预，自然会使司法的权威受到怀疑。公众在受到不公正待遇时，无法寻求司法途径获得权利救济，反映出司法对于纠纷的公正解决的无价值性。中国宪法没有对司法权力的范围作必要的确定，司法权力的范围具有相当的局限性。这种局限需要立法机关通过宪法解释或专门立法予以突破。
　　由于宪法的结构和框架的限制，一些重要的法律排除了法院解决一些特定纠纷的可能性。例如，土地管理法第十六条规定，公民对土地所有权使用权发生争议，可以在收到决定书后三十日内到法院起诉。土地管理法这样规定，意味着法院对这种纠纷不具有管辖权。实践中最大的问题是，可能产生累讼。当事人若对政府的确权决定不服，只能请求法院予以撤销，不能请求法院变更。在法院作出撤销判决后，政府只能再次作出确权决定，若当事人不服，将再次起诉，请求法院撤销。审判实践中，由于法院对土地使用权归属不具有司法管辖权，致使累讼的案例非常之多。还有一些法律，如商标法、专利法、行政复议法等规定了行政决定的终局性，也排斥了司法管辖权。这些规定尽管在某种意义上突出了行政技术和专业的重要性，但同时也体现了立法机关对司法机关的不信任。从理论上讲，司法机关的裁判能力及其公正性是不容置疑的。一般而言，技术问题的纠纷可以由专门的机构处理，但法律问题的纠纷只能由司法机关最终裁判。当然，在设定了当事人选择救济机制的情况下，可以例外。这次，行政复议法中有关行政机关对土地等资源的确权具有终局复议决定权的规定，遭到了大多数学者的反对。这种规定，实际上是通过立法剥夺当事人的司法救济权，不符合人权要求和法治精神，也不利于提高司法权威。
　　司法权力的范围从来不是一成不变的，在很多国家，司法权力通过立法、司法活动获得了拓展。如美国联邦法院的司法审查始于1803年最高法院的一个著名判例马布里诉麦迪逊（marbury v. madison）案，“该案宣告了一项基本原则，即联邦司法机关在阐释宪法方面享有最高权威”。（注：［美］杰罗姆·巴伦，托马斯·迪恩斯，《美国宪法概论》，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社，1995年，第11页。）1846年的联邦行政程序法（federal administrative procedure act）和1950年的司法审查法（administrative orders review act）则对美国司法审查制度起了重要的完善作用。最高法院在司法裁判过程中不可避免地必须对法律、法规作一定
的解释，积极的司法解释所产生的裁判结论在很大程度上起着判例的效果，可以补充立法的不足，扩大司法权力的范围。
　　（三）提高司法裁判对公共政策的正面影响力
　　公正政策是执政党或政府为管理国家和社会事务而设定的一般性的具有指导意义的行动准则和目标。司法裁判尽管只是具体适用法律，但司法裁判往往会对公共政策产生一定的影响。司法裁判对公正政策的正面影响，对于树立司法权威具有十分重要的意义。
　　美国最高法院的裁判在历史上曾极大地推动了良好的政策的产生，特别是在反对种族隔离、宗教自由以及经济生活领域产生过重大的影响。二战以后，美国大多数州的立法和行政管理领域，都实行了扩大对民事侵权范围的解释、使受侵害人获得充分权利救济的公共政策。这些政策的产生，在很大程度上归功于美国最高法院的一些著名判例，它们改变了资本主义发展初期保护工商业、豁免资方赔偿义务的基本观念，（注：charles a. johnson， bradley c.canon， judicial policies， 1984， congressional quarterly inc. p263—267. ）实现了侵权赔偿领域公共政策的变革，推动了司法权威的树立。
　　在中国，司法裁判同样会对公共政策产生影响。中央曾三令五申要减轻农民负担，而有些地方政府仍变本加厉、巧立名目向农民收取各种不合理费用，这类行政行为在有些地方引起了较大规模的集团诉讼。法院的正确裁判，显然对公共政策的执行范围和力度会有积极的作用，从而促进司法权威的提高。由于当前中国的立法对人身侵权赔偿额规定得明显过低，最近几年，一些判决使受害人获得几十万、上百万元赔偿，这对于立法政策的改进，也是有积极影响的。
　　司法裁判对公共政策的影响必须是积极的和合乎法律原则的。在历史上，也有一些司法裁判对公共政策产生负面影响的例子。如罗斯福新政时期，持保守观念的美国最高法院曾以罗斯福的几个法令违宪为由宣布其无效，从而对罗斯福的正确而及时的经济改革政策的推行起着阻碍作用。（注：charles a. johnson， bradley c. canon， judicial policies， 1984， congressional quarterly inc. p233.）同样， 在我国，具有地方保护主义性质的判决，阻滞国家合法的公共政策的推行，其负面影响也是很大的。司法裁判对公共政策的影响不但体现在个案中，还体现在最高法院作出的具有类似于判例效力的裁判中。这些裁判对于下级法院裁判同类案件具有直接的指导意义。因为下级法院的裁判若得出不同的结论，将很可能因当事人的上诉而被推翻。从这个意义上讲，最高法院的司法裁判对公共政策的影响力是全局性的，应始终注重扩大正面影响、消除负面影响。事实上，司法权威总是通过裁判的影响力而获得的。
　　二、关于审判独立
　　世界上大多数国家的宪法都规定司法审判应保证独立。宪法之所以规定保障审判独立，是为了确保审判过程和结果公正。在西方国家，权力分立往往被认为是自由和公正的首要条件。一些自由主义法学家甚而认为立法机关都不应有修改法院裁判的权力，他们认为，将“根据其长期钻研，谙熟法律而被选任为法官者的判决交由缺乏这种条件的人去修改与节制”是不合理的。（注：（美）汉密尔顿，杰伊，麦迪逊，《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆，1997年版，第406页。 ）法官的裁判过程或裁判结果如果允许其他组织或个人随意干涉或否定，那也就意味着司法的公正标准可以随意被修改，那是难以想象的。审判独立在法学家看来，尽管其内容不完全一致，但始终应是一个普遍获得遵守的司法原则。
　　（一）审判机关独立于其他国家机关
　　我国宪法第一百二十六条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。仅从宪法的这一条规定中，我们很难发现问题。解决宪法问题，必须对宪法所设置的体制的运作状况进行考察。
　　我国宪法设定的是人民代表大会领导下的“一府两院”的模式。事实上，法院不具有和政府相并列的地位，法院的财政权和人事权受制于政府，这在地方上表现得尤其明显。地方政府的领导，如某市的市长、常务副市长都是地方党委常委，而法院的院长一般不是。也就是说，从党委的角度看，地方政府的领导也就是法院院长的领导。因此，从现有的组织关系看，法院是否受行政机关的干涉无法取决于制度的保障，而取决于地方政府的领导是否开明、是否具有较强的法治观念。
　　在宪法的这一条规定中，我们似乎看不出法院可以排除人大的“干涉”。根据我国的宪法规定，人民法院应受同级人大的监督。如何正确理解监督和干涉的关系，十分重要。尽管宪法没有明文规定人大不可以干涉独立审判，但这不能成为人大可以替代法院审判的理由。随着司法腐败现象的日益严重，加强人大对司法机关监督的呼声日涨。不少人主张人大可以对法院进行个案监督。这是一种极端民主主义的主张，也说明这些人基本法律知识的匮乏。实行个案监督至少存在三个方面的问题：一是人大对个案进行监督，缺乏必要的法律专业人员。在中国，人大代表中熟悉法律的人微乎其微。可想而知，由不懂法律的人对具体案件进行裁判，其结果会是怎样。二是实行个案监督可能导致程序上的不公正。对个案提出监督的往往是各级人大代表，这些代表或是和一方当事人有特殊的关系，或是听信了他们的主张和理由。由持一方观点的人大代表参予个案监督，显然违反了“任何人不能当自己的法官”的基本原则。三是目前法院系统已经有一套监督体系，如果再建立一套监督体系，两者的衔接上会有很大的问题。例如，某基层法院对一个案件作出生效判决后，同级人大通过个案监督对原判决作了改判。另一方当事人则向上级法院提出申诉，上级法院通过审判监督程序对该案作了与前两个判决不同的判决。那么，究竟哪个判决才是有效的呢？因此，人大对法院的监督不是某些人想象的那么简单，这是个很复杂的宪法和法理学问题。当前一些地方发生的人大常委会将法院未审结的案件调来直接审理的事件，这是违反宪法的。当然，审判独立并不排斥法院人大通过特定的程序监督或弹劾滥用裁判权的法官，但我们不能混淆监督与干涉审判独立之间的关系。
　　法院和地方政府及人大的这种关系，主要是由宪法设定的基本架构决定的，宪法第一百二十六条的规定有必要作一定的修改，将“行政机关”改为“国家机关”似乎更加合适。
　　（二）下级法院独立于上级法院
　　现在不少国家机关和事业单位实行上下级垂直领导，但法院毕竟不是行政机关，不能采用上级命令、下级服从的模式。下级法院和上级法院应仅限于监督和被监督关系，而且这种监督只能通过诉讼程序来实现。实行上下级之间的垂直领导会产生很多问题。目前法院系统流行的一些做法是不符合审判独立的要求的。如，下级法院携卷向上级法院请示判决结果，或以请示法律问题为由和上级法院商量裁判结论，以及上级法院命令下级法院如何裁判等等。这些上下级“通气”、二审法院给一审法院定调子的做法，使下级法院的裁判丧失独立性，也使一方当事人失去了程序上获得救济的权利。因此，尽管审判独立的关键是如何摆脱来自外部压力的困扰，但为了维护司法公正，应保证下级法院独立审判，逐步限制下级法院请示的范围，直至最终取消请示制度。这有利于实现上级法院通过法律程序监督下级法院公正审理案件。实行垂直领导，同样不符合审判独立的要求。下级法院法官可能受到上级法院的法官或人事部门官员的干涉，为了个人利益屈从于他人意志而无法独立审判。法院的审判机制可能会从一个泥潭中走出，而走入另一个陷阱。