2018财政法基本理关于问题研究回顾和探析

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　　;摘要：财政法制的完备需要财政法学理论研究的深化，而理论研究的深化必须从已经取得的成果开始。本文在陈述作者对财政概念认识的基础上，概述了我国财政法学文献对财政法的内容体系、地位和基本原则问题的研究状况，并通过分析对这些问题提出了作者的观点；文章还对外国财政法学文献在我国的译介情况作了简要介绍与评论。
; 关键词：财政；财政法；财政法制；基本理论
   
; 当前，我国的财政法制建设不仅面临着基础比较薄弱的困境，而且正处于社会主义市场经济体制逐步完善的快速变革过程之中。同时，随着依法治国基本方略的日益深入人心，依法行政、政府依法理财，也必然会逐步成为新世纪的时代潮流和人民群众的强烈愿望。本文的目的，是通过对我国财政法基本问题研究状况的回顾，探讨在新的历史条件下我国财政法制建设应当解决的基本理论问题，为此将首先阐明作者对财政概念的认识，以作为探讨其他财政法制基本问题的前提，然后将依次回顾和分析我国法学界对财政法的内容体系、地位和基本原则等问题的研究状况，以期对我国财政法学研究的深入和财政法制建设有所裨益。
   
; 一、财政的概念问题
   
; 从词源和语词形式方面来看，据前苏联学者考证，财政一词来源于拉丁语中的fintio一词，13-14世纪时意大利使用这个词表示按期义务缴款； 16世纪时法国把义务缴纳国税称为财政，以后逐步被各国使用，成了国家为完成其职能而动员起来的一切基金的总称。我国有学者指出，中国古代的财政被称为"国计"，意为国家财赋的计算和收支；英文中的财政一词即public finance，是由日本学者采用汉语财与政的词义，将其译为财政，20世纪初传入中国；应当说，财政这个词翻译得很成功，它把财和政结合起来，准确地表现了财政作为政治和经济连接点的基本特征。
; 在我国财政学界，对财政的本质主要有以下六种不同的界说，即国家分配说、价值分配说、资金运动说、社会共同需要说、公经济说和剩余产品说。近年来公共财政轮在理论界和实务界都逐渐占了上风。从论题的一般框架和论证的需要来看，本文也有必要首先表明作者对财政概念的一般看法，以作为探讨财政法基本问题的出发点。财政概念常常被人们在不同的上下文中使用，因而被赋予多种意义。
; 首先，财政可以是指一种活动，即政府代表国家或凭借其社会代表身份，基于国家权力参与国民收入分配的行为。作为活动或活动过程来看的财政，强调了国家的特殊主体地位和财政的意志性特点。现代西方财政学中的公共选择理论，其主要特点就是把财政作为政府有意识的甚至经济人性质的选择活动加以研究。活动或行为意义上的财政，是财政法规范的对象。
; 其次，财政可以是指一种制度，即财政活动据以运行的机构和规则体系；作为制度来看的财政，突出了财政活动的规范性和有序性，构成了财政法的主要内容。
; 再次，财政还可以是指一种社会关系。作为社会关系来看的财政，既可能是指从过程来看的国家机关之间以及它们与财政行政相对人之间，在财政活动过程中发生的相互制约的或管理性质的社会关系，即财政行政关系；也可能是指从财政分配结果来看的各种主体之间的经济利益分配关系，即财政经济关系；还可能是两者兼而有之。本文认为，无论是哪一种财政关系，都是财政法规范或调整的对象。
; 最后，在日常使用中，财政关系有时也可能不太严谨地用来指财政法律关系；严格地说来，财政法律关系应当是法律对财政关系调整的结果。
; 从内涵方面来看，如果把财政作为一种社会关系来考察，那么，在最一般的意义上，可以把财政视为一定社会的代表机构为满足一般社会需要，以社会名义进行收入或财富支配而形成的社会关系；主体一方的社会代表性和目的的公共性，是财政最重要的特征。近年来逐渐占上风的公共财政论，也正是强调了财政的这一本质特点。
; 人类自诞生以来，虽可能有些象孤岛上的鲁滨逊那样的例外，但就长时期和大范围而言，总是在一定的社会组织体之内进行生产活动。马克思说："在任何社会生产……中，总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人消费，另一个部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能。"
; 在人类社会的早期，当出现了剩余产品以后，在其成员或多或少分化了的社会组织体之内，是否存在某种稳定或不稳定的、正规或非正规的代表机构，以及它如何为其全体成员的共同需要来执行这种代表职能，目前只有一些零散的、片断的材料，难以确知其整体图景。
; 马克思在《哥达纲领批判》中设想，在未来"集体的、以共同占有生产资料为基础的社会"中，对社会成员的劳动产品也要进行六个方面的扣除，尽管他没有也不可能详细地描述由何种机构以何种具体方式来进行这种扣除，并用这种扣除来满足一般的社会需要。
; 如果说我们对早期原始社会和未来共产主义社会的情形还不甚了了的话，那么，有文字记载以来的历史则可以使我们确信，自从国家诞生以来，国家就一无例外地充当了这种社会代表的角色，承担起了用社会剩余产品中的一部分满足一般社会需要的职能，尽管掌握着国家政权的统治阶级总是会利用这种便利来谋取一己私利，并且总是会将其私利置于社会的一般需要之上。因此，一部王朝和国家兴替的历史，就不能不充满着捐税、俸禄和军费一类的字眼；在中国历史上，财政的崩溃更是一个个封建王朝灭亡的重要原因之一。的确，如果一个王朝的财政不能最低限度地满足一般社会需要，那这个王朝本身也就必然会被社会所抛弃。反之，能被大多数社会成员在较长时期内接受或容忍的稳固平衡的财政，则是国家长治久安的一项必要条件。为此，作为本文以后分析的起点，在此可以给财政作一个更为严格、因此可能也更少争议的定义：财政是国家政权机关基于国家权力并以社会名义所进行的收入、支出和国有资产及资源的管理活动；从法律调整的角度来看，财政也可以是指国家政权机关以社会名义进行此类活动时所发生的各种社会关系。至于在早期原始社会和未来共产主义社会中，社会代表机构为其全体成员利益进行的剩余产品分配是否属于财政的问题，本文限于论题存而不论。
在自然经济占主导地位的时代，国家政权机关所进行的收入和支出活动，主要采用劳役和实物形式。但在商品经济条件下，货币作为一般等价物的魔力，自然而然地使国家逐步但却坚定地最终选择了货币形式。或许正是由于这一原因，前苏联和我国的一些财政学文献甚至认为，财政是和商品经济相联系的范畴。这种观点夸大了收支形式的意义，忽视了一切阶级社会中国家收支行为的共同特征，因而也难以被财政学界广为接受。从客观现实情况来看，即使在我国农村税费改革之前，地方基层政府要求农民出义务工，本质上也属于一种政府对劳动力资源的支配，与古代的劳役至少在形式上并无多少差别。
; 在财政的物质形式随着经济生活的变化而发展的同时，财政活动的主体、即国家政权机关的形态也在逐步演化。然而，无论其采用国王、皇帝、君主立宪还是总统制或内阁制的民主共和政府形态，任何国家政权机关都不能不为其自身、并同时为社会进行某种形式的收入和支出活动。国家政权机关的形式越是精巧，它进行收支活动所形成的社会关系及财政关系就越是复杂，从而用法律手段来规范这些关系就显得更为必要。同时，不仅国家政权机关内部的不同部门之间在财政分配上存在着利益冲突，国家政权机关自身的利益和社会的整体利益之间，也是既有交叉、重合的部分，又各有其自身的独立性，因而也有相互冲突和矛盾之处。正是国家政权机关的内部及其与社会整体利益之间的这种对立统一的矛盾运动，从根本上决定了对财政关系进行法律调整的必要性。于是，在人类法律文化发展的历史长河中，调整财政关系的法律规范也就逐步形成了一条明晰的支流。在中国，远在夏商周三代，就有组织财政收入的"贡、助、彻"制度，在财政支出方面则形成了"量入以为出"的思想，后世各朝代更有日益完备的财政收支制度。在西方，早在古罗马王政时代，也已产生了由军伍大会（comitia centuriata）选任税务官和决定纳税事项的制度。近代资产阶级革命之后，又确立了财政民主、预算平衡等一系列法律原则。在前苏联的法律体系之中，财政法更取得了独立法律部门的地位。
; 总之，财政是与国家政权机关相联系的概念，以其社会公共性为重要特征，这就要求财政法必须把对国家政权机关自身收支行为的规范放在重要地位。
   
; 二、关于财政法的内容和体系问题
   
; 对财政法的内容和体系问题，前苏联学者们就曾发生过争论。一般认为，财政体系从经济属性上可分为两大部分，一部分是集中性的国家财政，另一部分是非集中性的部门财务（相当于我国目前的国有企事业单位财务）。一部分前苏联学者认为，这两部分都属于国家财政；另一些学者则认为，只有国家机构进行的集中性财务，才属于国家财政的范畴。由此出发，他们对财政法的内容范围和体系认识也发生了分歧。例如，前苏联财政法教科书作者-./.古尔维奇就认为，"国家预算、税收、信贷、保险以及国营企业和组织的财务等结合起来构成统一的苏维埃社会主义财政体系，苏维埃国家利用这种财政体系进行财政活动。"相应地，财政法的体系也就包括国家的财政活动（即国家的财政体制和财政职权划分）、预算法、税法、国家信贷、国营保险、国家支出、信贷和结算、货币流通、以及财政监督等。
; 在我国，八十年代的文献与当时刚刚开始受到改革触动的计划财政体制相适应，倾向于采用较广义的财政法概念。例如，西南政法学院经济法教研室1983年4月编印的《〈财政法概论〉教学大纲》，内容体系上主要由财政管理体制，预算法、税法、国营企业财务、预算外资金管理和财政监督法构成；中国人民大学法律系经济法教研室1987年8月编印的校内用书《财政金融法教学大纲》（试用本上下册），其中上册财政法原理部分也采用了广义的财政法概念，其体系由财政法的基本原则、财政权制度（与财政管理体制内容部分相同---引者注）、预算法、税法、财政支出制度、基建投资法、财政监督制度和财务管理权（单位财务管理---引者注）等部分构成。发行数量较大的罗玉珍教授主编的《财政法教程》，在内容体系上与上述两本大纲基本相同。然而，与前苏联的大财政法观点不同的是，保险、信贷、结算和货币流通等，从未被我国学者视为财政法的内容。这主要是因为我国当时的公有化程度和经济集中控制程度不如前苏联高，财政在我国经济体系中的地位也不象前苏联那样突出和高高在上。与前苏联一度把银行、保险等行业的业务都视为财政的工具或分支不同，我国的银行和保险业从建国时起对财政就有更多的独立性。
; 进入九十年代以来，主要由于经济体制改革的深入和经济法学之中会计法、审计法与基建投资法等的独立化，财政法学文献转而开始采用较狭义的财政法概念，而且主要由于法律法规和规范数量的增加，税法有日显重要、并逐步分化、甚至单独成为一门学科的趋势。例如，刘剑文教授主编的"九五"规划高校法学教材《财政税收法》一书，一方面在书名上突出了税收的重要性，另一方面其内容体系只包括了财政管理体制、预算、国债、税收和税收争讼几个部分。潘静成、刘文华教授主编的《经济法》则主张，"我国财政法的基本内容一般包括财政法总则、国家预算法、国有资产管理法、税收法和财政监督法等。"同时，在章节体系的安排上，该书也把税法作为与财政法并列的一章。杨紫煊教授主编的《经济法》从财政收入和支出的角度入手，认为广义的财政法的体系由预算法、税法、国债法、政府采购法和转移支付法等构成，狭义的财政法体系则不包括税法，作者称"这是从税法的诸多特殊性，以及税法在保障财政收入和宏观调控等方面的重要地位考虑的"。相应地，该书在章节体系的安排方面也将税法作为与财政法并列的一章。杨萍、靳万军、窦清红所著《财政法新论》一书，虽然认为财政法的体系除公认的几个部分之外，还包括财务管理法、国有资产管理法、会计法及财政监督法等，但该书的内容体系实际上只包括了财政管理体制、预算法、税法、公债法、财政收支平衡法和财政监督管理法。蔺翠牌教授主编的《中国财政法学研究》一书，在体例和内容体系上则仍然坚持广义财政法概念的思路，包括了财政体制、预算法、预算外资金管理法、国有资产管理法、税法、国有企业和行政事业单位财务管理法、会计法、基建投资法和公债管理法等。
; 综上所述，从总体上来看，自二十世纪九十年代以来，狭义的财政法观念似乎占了主导地位。与此相适应的是，税法、国有资产管理法、社会保障法、国有企业财务等等，已逐步成为相对独立的研究领域，出版了不少有影响的专著或教材，表明了这些领域日益增加的重要性和相对独立的趋势。
; 最后有必要提一下所谓涉外财政、国际财政或国际税收问题。在社会主义的苏联东欧阵营的全盛时期，主要由于经互会国家的政府之间经济联系比较密切，前苏联财政法学界提出了国际财政关系的概念，并认为有必要建立"国际财政法科学"。我国新近的一些有影响的财政学著作，对开放经济下的财政问题或国际财政问题，如国际税收、关税、外债等问题，一般也列出专章进行论述。但目前在法学界，涉外税收一般由国际经济法学科研究，财政法学文献对此似尚未涉及。笔者倾向于认为，广义的财政法观念，经过适当的限定，可能更适合于我国财政关系的统一法律调整。
; 从本质上来看，财政管理体制、预决算、税收、国有资产管理、支出管理（政府采购、转移支付、政府投资、临时性支出等）、国家信用（国家公债、政府借、贷款）、预算外资金管理、社会保障、财政监督、国家对国有企业财务的管理和监督，以及财政诉讼等，都属于国家收支活动的范畴或领域，或与国家收支活动密切相关，因而都应当属于财政法规范的对象，对这些领域应当适用统一的财政法基本原则。当然这并不排除某一个别领域有其自身的特殊原则，或者成为一个相对独立的研究领域。至于所谓国际财政或涉外财政，在当前其主要内容属于税法的范畴，尚不足已构成财政关系中一个独立的领域，故可在税法中进行研究，无须将其作为一项独立的财政法律制度。
   
; 三、关于财政法在法律体系中的地位问题
   
; 自国家和财政产生以来，也就同时产生了以法律手段调整财政关系的主、客观需要。然而，在中国和外国的古代法上，虽有大量的调整财政关系的法律规范，但主要由于当时的财政所依附的国家的专制性质，以及法律体系自身演化的历史局限性，诸法合体的古代法上不可能有财政法的独立地位。
; 近代的资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章。资产阶级革命的结果，是新型的资本主义式的财政关系的确立。然而，在近代主要资本主义国家中，确立这种新型财政关系的法律规范主要是集中在宪法和行政法之中。
; 俄国十月社会主义革命胜利之后，前苏联的一些法学工作者们首次提出苏维埃财政法是苏联社会主义法律体系中的独立法律部门。按照前苏联一些学者的看法，"资产阶级国家的财政法关系主要是税法关系……资产阶级学者们认为税法关系是一种行政法关系或国家法关系"。而在前苏联，按照学者们当时的看法，一方面财政关系就其阶级性质而言不再具有剥削性，另一方面，更为重要的是，在资本主义国家中，经济单位、银行和保险机关都由私人掌握，因而不受国家的直接调整；而在前苏联国有制条件下，上述这些单位间的经济往来具有了国家财务活动的性质，这就需要有一个独立的、或相对独立的法律部门来规范。在前苏联，"财政法虽然也是以一般的宪法规范作为基础，但是它所调整的只是苏维埃国家多方面活动的一个方面，即财政活动。""苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系，如果不直接与这些机关执行其职能---动员和分配货币资金，拨款，贷款，监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度---相联系，则建立在国家管理的一般原则上，受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关，作为一种受国家委托征集货币资金，对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关，那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系，都由财政法调整。"至于财政法与民法的区别，一般主要是强调民事关系主体的非国家性质，民事关系内容的对等性，民事关系发生的平等性。;
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