2018地方立法中部门利益膨胀 对策探索

2659991

　　; 【内容提要】行业不正之风盛行和部门利益法规化近年来日趋严重。本文列举了地方立法中乱设机构、乱设收费和罚款等六个方面部门利益膨胀的具体表现，分析了这种现象对法制统一、改革深化和增强群众法律意识等方面的危害，探讨了部门利益法规化的三方面成因，并从制度建设、完善立法程序等方面提出了治理的对策建议。
;
; 【关键词】地方立法、部门利益、机构改革、政府职能、制度建设
;
; 本文所称的地方立法，是指有地方立法权的省、市两级权力机关制定的地方性法规，有时也引伸指制定这类法规的活动。部门利益则是指政府各部门独立于政府本身利益和人民利益的特殊集团利益或行业利益。本文拟首先列举地方立法中部门利益膨胀的种种表现，并分析其危害，然后探讨部门利益法规化的主要原因与主客观条件，最后就部门利益在地方立法中膨胀势头的遏制提出若干对策建议。　
   　　　　
; 一、地方立法中部门利益膨胀的主要表现与危害　
   
; 理想化地来看，政府各部门作为对人民代表大会负责的政府的一部分，只应在与政府整体利益、尤其是与人民利益不相冲突的条件下，才能追求自身的利益，如追求自身行政管理的效率和便利，较宽松的预算约束，较大的管理权限和较高的权威，较轻的责任约束，等等。然而，一旦政府部门追求与其行政职责无关的特殊利益，或者对其前述行政利益的追求超过了合理界限，即与政府整体利益或人民利益不再相一致，这种追求就丧失了合法的基础和根据。在目前我国政府机构改革尚未完成、财政体制未尽合理的条件下，历史遗留的诸多问题使政府部门具有过分追求部门不当利益的内在冲动；而行业不正之风的盛行，加之某些领导人认识上的偏差，则常常使这种内在冲动转化为将部门利益法规化的主观努力。就笔者所见，目前地方立法中部门利益的膨胀至少表现在以下几个方面：　
   
; 1、以地方立法形式增设机构。如增设政府部门内的二级处室， 增设下属事业单位，或者给已有的部门内二级处室增加一块事业单位的牌子，还有的甚至是给其下属的企事业单位挂上行政管理二级机构的牌子，等等。这类作法，其目的主要是以地方性法规的外衣增强新设机构的稳定性和权威性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员。实际上，我国地方政府机构部门的分工是比较明确和相对稳定的，部门内部的职责分工，也完全不必以地方立法的形式来规定。这样做，既降低了地方立法的重要性程度，又会给编制管理和机构改革带来困难。　
   
; 2、以地方立法向部门所属企业或事业单位授权。 在我国经济体制转轨时期，一方面，有些政府部门的确担负着繁重的行政管理任务，为了提高行政管理效率和执法效率，的确需要将一些行政执法权力或具体行政事务委托给具备法定条件的企事业单位来行使或办理，但另一方面，也有一些行政部门，既想为自己的部门或行业多揽权利，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务推给下属单位去办理，并以地方立法形式将这种行为合法化。　
   
; 3、以地方立法设立收费。 对各级地方政府及其部门乱收费的情况，《人民日报》报道称，仅从1997年7月发布《中共中央、 国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》到1998年6 月底的一年间，除中央各部门宣布取消向企业不合理收费424项、 涉及金额262亿元以外，省级以下取消的项目就达20，289项，涉及金额231.5 亿元（其中地、市级以下累计取消18，261项，涉及金额136.2）亿元。（注：《人民日报》1998年7月3日。）另据经济学界统计，我国省及以下四级政府及其所属部门，都不同程度地存在自定政策收费问题，只是项目不同、金额不等而已；从收费的批准权限和使用情况来看，所有收费项目中大约50％为省和省级以下政府及其部门设立和批准，或者自行扩大了范围或提高了标准，而收费收入中的大部分是由地方政府使用的。（注：张培森：《费改税：利益关系调整中一个不轻松的话题》，见高培勇主编：《费改税：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版。）在地方出台的各种名目的收费中，披着地方立法外衣的当有相当一部分。而且，地方立法设定收费，常常并不规定收费的具体标准，对收费后的管理和使用一般也没有详细规定，这就使政府部门有条件从收费中获得较大的利益。　
   
; 4、以地方立法设立不当处罚。 一是表现在突破上位法上规定的对特定违法行为的处罚种类，增设罚款等处罚。有的同志甚至认为，《行政处罚法》虽不许可地方性法规定设立“吊销企业营业执照”的处罚，但地方性法规可以设立“吊销和暂扣营业执照”的处罚。（注：参见《地方立法设定行政处罚的几个问题》，《中国人大》1990年第4期，第7页；这种观点只是在法律条文的文字上做文章，显然没有考虑立法的精神实质和目的。）二是为了简化管理和创收，对一些本可由道德规范来调整或可通过宣传教育来引导矫正的行为，也设立行政处罚。三是对违法行为的处罚，特别偏爱罚款，（注：《地方立法设定行政处罚的几个问题》一文对此亦有同感，出处同上，第9页。 ）而且在罚款起点和幅度上，也倾向于“高举高打”。如果不是立法机关把关比较严格，任由政府部门的立法提案得以通过的话，乱设罚款的情况肯定比现在更为严重。　
   
; 5、在地方立法中简化行政责任。一些地方立法， 给政府部门规定了很大的行政权力和处罚权力，但对行政部门行使权力和进行处罚的程序和条件却疏于规定，对罚款所得的管理和使用规范不严格，对政府部门及其工作人员责任的规定常常都是一个简化的模式。人民群众对乱收费、乱罚款不满意，固然与负担过重有关，而有关部门进行处罚时随意性较大、对罚没收入疏于管理和使用不当也是一个十分重要的原因。　
   
; 6、重复立法。有些地方和部门， 本来国家或省一级已经制订了有关的法律、法规，但仍要地方人大制订内容大体相同的法规，其目的一是突显某个部门或行业的重要性，二是方便本部门工作中查阅，亦能显示出该部门的法制观念强。
; 地方立法中的以上种种表现，在实践中造成了严重的危害，主要表现在以下几方面：　
   
; 第一、破坏了法制的统一。首先是地区间的法制统一由于各地大量出台基于部门利益的法规而遭到破坏，严重影响全国统一市场的形成；其次是造成各部门之间苦乐不均、相互攀比，助长了行业不正之风，而且相同性质的行政管理事务，按照地方性法规的规定，如果分属不同的部门来管理，很可能在条件、程序和后果方面完全不同；再次是地方性法规太多，难免相互冲突和矛盾，从而造成了法律适用和司法的困难。　
   
; 第二、破坏了法制的民主基础，损害了地方政府和人大的形象。由部门意志主导的地方性法规，主要是代表部门利益，不能反映人民群众的利益和愿望，通过和施行这样的法规对地方政府和人大的形象也就不能不造成损害。　
   
; 第三、不适当地扩大了政府的职能，使其无谓地管了一些不该管也管不好的事，既毫无必要地增加了政府的负担，客观上又阻碍了政府机构改革的进程，延缓着政府在市场经济条件下职能的转换。　
   
; 第四、立法过多过滥，影响了地方立法的严肃性和权威性，影响了人民群众对法制的信心，也不利于培养人民群众的守法自觉性。同时，地方立法过多过滥，还可能反过来影响人民群众对国家法律的理解和把握。　
   
; 总之，地方立法中部门利益膨胀的现象十分严重，危害也是多方面的，有必要认真研究其成因，及时予以治理。　
   　　　　
;
; 二、部门利益法规化的成因　
   
; 地方性法规中部门利益膨胀的现象，有着深刻的体制上、认识上和立法程序方面的原因，以下试逐一予以分析。　
   
; 首先，在体制方面，目前我国地方政府机构改革刚刚开始，很多政府部门背着沉重的冗员包袱，设置机构以安排富余人员和安置干部，是部门领导解决冗员问题的捷径。冗员过多必然导致经费紧张，而现行财政法制的不完备和预算外资金管理的不严格，又必然驱使政府部门追求多收费、多截留，地方立法正好可以给部门收费和设立机构提供一件合法的外衣。现行法律法规对各级政权机关的人事权划分不明确，从而也给地方立法留下了较大的空间。此外，在现行体制下，公务员的福利基本上靠本部门解决，这就使部门领导承受着沉重的创收压力。近年来一些政府部门中出现的讲排场、比阔气等歪风，又给政府部门增加了新的创收动力。在干部制度方面，很多地方和部门特别青睐那些能创收、会集资搞钱的干部，特别是在地方财政不宽裕的情况下，个别领导甚至十分乐意以个人或政府名义接受这类干部提供的这样或那样的好处，尽管其来路并不十分合理。这对以地方立法乱收费、乱罚款、乱摊派和乱设机构等，无疑又提供了额外的刺激。　;
  ;
;