2018入世呼唤司法理念 更新

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　　;依法治国，建设社会主义法治国家，必须维护司法权威。司法没有权威，就不可能有法治的权威。但司法权威不能靠人为的维护，必须建立在公正而有效率的基础上，必须建立在社会信任的基础上。司法不公正或者没有效率，就不可能获得社会的信任，就不可能有真正的、稳定的权威。正是基于此认识，最高人民法院将"司法公正与效率"确定为２１世纪主题，这是一项意义重大而深远的法治建设工程。
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; 历史经验证明，保证司法公正，一方面离不开司法独立，没有独立就没有公正；但另一方面又离不开监督，没有监督的权力必然导致腐败。对司法的监督，包括司法机关内部的监督，也包括外部的监督。在我国，外部监督既包括媒体的监督，检察机关对审判机关的监督，也包括权力机关的监督。内部监督既包括上级法院、检察院依法对下级法院、检察院的监督，也包括本级法院院长、检察院检察长、审判委员会和检察委员会对法官、检察官办理案件的监督。下面，就人大监督与司法独立的关系，谈几点粗浅意见，以和大家讨论。
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; 一、人大是否应当监督司法？
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; 在我国，法院、检察院是由本级人大产生的，向本级人大负责，受本级人大监督，过去没有人认为这是一个问题，因为过去虽然法律规定法院、检察院受人大监督，但人大实际并不进行监督。但近些年来，随着人大作用的加强，人大对司法的监督力度也有所加强，与此同时，也出现了一些越位监督、违法监督的做法 ，由此，对人大是否应当监督司法产生了争论，有的认为是必要的、正当的，有的认为人大监督司法损害了司法独立，不具有正当性。
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; 笔者认为，任何权力都必须受到监督，司法权力也不例外，即使在崇尚司法独立的西方国家，也有对司法权力的制约机制，比如媒体监督、议会调查权、弹劾权等。这是其一。第二，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这个制度的基本原则是民主集中制，即国家权力集中由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会统一行使，正如王利明教授所指出的，人大与司法机关不是平衡关系，是立法与执法、监督与被监督的关系，但不是领导关系 。第三，由于我国历史上缺乏分权和司法独立的传统，群众很难认同自己选出的代表机关不能监督司法的制度安排。可以说，我国之所以选择人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，除了是建基于马克思主义关于国家主权不能分割这一政治理论外，我国政治传统和民众心理也是这一制度能够存在的重要因素。因此，我国在推进司法改革的过程中，一方面必须大力推进司法机关依法独立行使审判权、检察权的落实，另一方面不可能也不应当将司法机关排除在人大监督范围之外。第四，当前司法不公、司法腐败比较突出，群众意见比较大，法官在民众心中形象不佳 ，不加强监督，难以扼制司法不公、司法腐败的漫延，司法权威乃至法治的权威就无法建立，依法治国、建设社会主义法治国家就会落空。加强监督，除了必须强化司法机关内部监督机制外，也必须加大外部监督力度，特别是必须加强人大的监督，因为人大监督是最具权威的监督。
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; 当然，人大监督司法难免会对司法独立造成一定影响，两者之间确有一些冲突，对此，需要从两个方面加以认识。一是，我们在充分肯定司法独立对司法公正和法治建设乃至民主政治建设具有极其重要意义的同时，也必须看到司法独立是相对的，不是绝对的，不可能不受任何监督和制约。而司法独立的程度虽然与外部所给予的保障紧密相关，但更需要通过自身努力去争取和捍卫，特别需要通过公正的司法去赢得。把司法独立寄托于外部不监督是脆弱的，靠不住的。只有通过公正司法所赢得的独立，才是最可靠、最有保障的。二是，人大监督必须以尊重司法独立为前提，不能任意，必须限制在一定的范围内，采取恰当、合适的形式，努力把这种冲突降低到最小程度，把对司法独立的影响控制在最小范围，在为促进司法公正和效率这个主题下实现两者的平衡。因此，现在的问题是需要比较清楚地界定人大监督的内容、方式，避免以监督权代替审判权、检察权，损害司法公正和效率，而不是否定人大监督。
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; 二、人大监督什么？
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; 在不否认人大有权对司法进行监督的前提下，首先需要解决的问题是，人大监督什么？
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; 在我国现行宪法规定的政治制度下，行政机关、审判机关、检察机关都由本级人大产生，向本级人大负责，受本级人大监督，但宪法在建构监督制度时，对政府的监督与对法院、检察院的监督是有区别的。第一，宪法明确规定各级政府要向本级人大及其常委会负责并报告工作，但对法院、检察院，只规定向本级人大及其常委会负责，没有规定应报告工作。但是，１９５４年、１９７５年、１９７８年三部宪法都规定，最高法院向全国人大及其常委会负责并报告工作，地方法院向本级人大负责并报告工作；１９５４年、１９７８年两部宪法都规定，最高检察院向全国人大及其常委会负责并报告工作，１９７８年宪法还规定，地方各级检察院向本级人大负责并报告工作，１９７８年宪法对此未作规定。１９７９年７月五届全国人大二次会议制定的法院组织法、检察院组织法也规定了法院、检察院向本级人大及其常委会负责并报告工作。第二，宪法规定代表和常委会组成人员可以依照法律规定向政府及其各部门提出质询案，但没有规定可以向法院、检察院提出质询案。但是，１９７９年７月五届全国人大二次会议制定的地方组织法规定，地方人大代表和常委会组成可以向法院、检察院提出质询案。由此可见，现行宪法没有规定法院、检察院应当向本级人大及其常委会报告工作，接受代表和常委会组成人员质询，绝不是制宪者们的一时疏忽和遗漏，恰恰相反，它是制宪者们用心良苦的制度设计。
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; 但是，１９８２年宪法颁布后，法院组织法、检察院组织法、地方组织法却没有作相应修改，而且后来随着要求加强对司法监督的呼声不断增强，组织法规定的内容反而不断被强化。１９８６年１２月修改地方组织法时增加规定，地方人大常委会组成人员可以向法院、检察院提出质询案。１９８７年１１月制定的全国人大常委会议事规则规定，全国人大常委会组成人员可以向最高法院、最高检察院提出质询案。议事规则的这一规定，在最初提请常委会审议的草案中是没有的，在常委会审议过程中，许多委员要求增加这一内容，经同最高法院、最高检察院商议后，在交付表决的草案上增加了这一内容。但是，１９８９年３月制定的全国人大议事规则，又没有规定全国人大代表可以向最高法院、最高检察院提出质询案。当时全国人大会议审议时，也有许多代表要求对此作出规定，但最终没有被采纳。当时研究，如果允许代表向法院、检察院提出质询案，担心代表会利用质询干预法院、检察院对具体案件的依法独立审理。但是到了１９９２年３月制定代表法时，许多代表又强烈要求规定全国人大代表可以向法院、检察院提出质询案，最后终于在代表法中作了规定。从质询案的这一发展过程可以看出，全国人大及其常委会对质询法院、检察院是非常慎重的，是有所保留的。
总之，从宪法角度和有关法律的演变过程看，制宪者和立法者对人大监督司法是持慎重态度的，是有意区别于对行政机关的监督的，目的是要避免干预司法机关对具体案件的审理。因为，对具体案件是非曲直的判断，既不是人大代表知识结构之所长，也不是人大的工作方式、工作程序所能胜任，也不利于人大集中精力讨论决定国家重大事项。所以，人大对司法的监督不是无条件的，而是有界限的。这个界限就是不能干预、更不能代替司法机关依法独立行使审判权、检察权，否则，就会损害宪法所确立的政治体制，破坏政治权力的平衡。
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; 那么，人大对司法监督什么？笔者认为，主要应当是以下三个方面：一是对人的监督，即监督法官、检察官品行和法律素养是否良好，有否收受贿赂、徇私枉法、徇情枉法等与法官、检察官职务不相称的行为，一旦发现有这些行为，即可予以罢免、撤职、免职等。二是对制度的监督，即监督司法制度运行是否良好、是否存在需要改进的问题等，一旦发现司法制度运行受阻，不能保证司法公正，即可采取措施予以补救、完善。比如，目前地方法院由于是按照行政区划设置的，在人、财、物上受制于地方，因此，受地方行政机关非法干预非常严重，使国家设立在地方的法院变成了"地方的法院"，成为地方保护主义的帮凶，无力维护国家法制的统一和权威，对此，人大就应当通过行使监督权，监督、支持司法机关严格依法办事，帮助排除非法干预 ，必要时可以修改宪法和法律改变司法体制，从制度上避免受地方干预。三是对司法政策的监督，即监督司法机关在执行法律过程中是否积极服务于国家的根本任务，是否围绕维护稳定、发展、繁荣这个大局适时调整司法政策，如果发现司法政策与国家根本任务结合不紧密，甚至相脱节，人大就可以监督司法机关采取措施调整司法政策，必要时可以就当前司法工作重点作出决议。
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; 三、人大怎么监督？
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; 按照现行法律规定，人大行使监督权可以采取听取和审议工作报告、提出询问和质询、组织特定问题调查委员会、罢免、视察等形式，这些形式从法律规定看，既适用于对行政机关的监督，也适用于对司法机关的监督，但在具体运用时应当有所区别，不能等同对待。下面就法律规定的几种人大监督方式在对司法监督中如何运用，谈几点粗浅意见。
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; （一）各级人大是否每次会议都要听取法院、检察院的工作报告？听取和审议两院工作报告后是否必须作出决议？
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; 全国人大和地方各级人大每次会议都要听取和审议政府工作报告，并作出决议，这既是宪法的规定，也是人大行使监督权和重大事项决定权的重要途径和形式。因为行政管理有比较大的灵活性，政策性较强，容易发生权力滥用，因此必须加强经常性的监督，重大政策必须经过人大批准方可付诸实施，以免因政策失误造成不可挽回的损失。这是其一。其二，行政行为既有针对具体个人的具体行为，也有针对全社会的抽象行为，因此，如果违法，往往容易造成全局性的损害，所以必须适时进行监督，发现违法及时纠正。其三，行政机关实行首长负责制，行政首脑的作用很大，不同的行政首脑，对社会政治、经济、文化发展的影响会截然不同，因此，必须加强对行政首脑的监督，避免专断。总之，政府经常向人大报告工作，接受人大监督，有利于人大经常地将群众对政府的意见反映给政府，适时调整政府工作方针，改进工作方法和工作作风。人大听取和审议工作报告后，有权力也有责任作出决议，以表明对政府工作的态度以及对未来工作安排的意见。如果人大通过政府工作报告，即表明对政府工作的肯定和支持，有利于增加政府权威和凝聚力，提高政府施政能力；如果人大没有通过政府工作报告，即表明对政府工作不满意或者对未来工作安排不认同，政府首脑就应当进行反省，重新调整工作安排，必要时还应当进行人事调整，以取得人大支持。
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; 但司法机关与行政机关不同，司法机关行使职权受严格的法律规制，强调证据，虽然司法机关适用法律也有一定的自由裁量权，但自由裁量空间很小；司法机关处理具体案件，涉及的只是当事人双方，案件审判不公，虽然社会影响很坏，有的也很大，但直接受损害的是当事人；还有，司法机关不实行首长负责制，法官、检察官相对独立行使职权，法院院长、检察院检察长对法官、检察官的影响很有限，难以对全部审判工作、检察工作承担责任，特别是上级法院对下级法院不是领导关系，更无法对下级法院的审判工作承担责任。因此，法院、检察院向人大报告工作，主要是在工作中遇有重大问题时才报告，比如在法律规定范围内或者根据人大决定、决议进行司法改革的情况，或者有重大司法政策调整时，才需要向人大作工作报告。从实践情况看，虽然１９５４年宪法明确规定，法院、检察院要向人大报告工作，但５０年代，最高法院、最高检察院只向全国人大作过一次工作报告，即１９５７年的一届全国人大四次会议听取审议了最高法院、最高检察院的工作报告，并作出决议。全国人大常委会于１９５６年、１９５７年两次听取了最高法院、最高检察院的工作报告，但没有作出决议。１９５８年，全国人大常委会专门作出决定，最高法院、最高检察院不再向一届全国人大五次会议提出工作报告，之后，全国人大再没有听取两院的工作报告，一直到１９６５年的三届全国人大一次会议，才再次听取了最高检察院的工作报告，最高法院则只提交了书面报告，并对两院报告作出决议。"文革"后，１９７９年、１９８１年听取了最高法院、最高检察院工作报告并作了决议，１９８０年、１９８２年是书面报告并作了决议。１９８３年以后，每年都听取报告并作决议。以上演变过程说明，人大并不一定每次会议都要听取法院、检察院的工作报告，听取工作报告后也不一定都要作出决议。;
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