2018关于在中国建立公益诉讼制度

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　　内容摘要:
; 从历史的角度看，公益诉讼制度一直是多数国家诉讼制度的重要组成部分。从我国的现状来看，对于侵害国家和社会公共利益的民事、行政违法行为，却没有相应的制度予以规范和救济，是我国现在法律制度的缺憾。本文结合外国立法、司法制度和我国的国情，对我国建立公益诉讼的必要性和可行性进行阐述，并尝试从三个方面对我国的公益诉讼制度进行构建：一、确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅的公益诉讼制度模式”；二、我国公益诉讼的范围；三、在有关法律中检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行。公益诉讼制度的建立，推动了我国社会主义法治建设和司法改革。
关键词：公益诉讼; 私诉制度; 诉讼主体  私法关系
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当一个公民、法人或其他组织的合法权益受到非法侵害或妨碍，或者因为权利相对人不履行相应的义务而导致自己的利益损失时，该公民、法人和其他组织有权以自己的名义向法院提起诉讼，追究行为人的民事责任。当犯罪分子实施了严重危害国家、社会和个人利益的行为时，检察机关有权代表国家提起公诉，追究该行为人的刑事责任。然而，由公民或国家机关通过诉讼，直接对侵害国家利益和社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究侵权人的民事责任或行政责任，在我国司法界和法学界却是一个崭新的话题。笔者认为，在推进依法治国、建设社会主义法治国家的今天，设立公益诉讼制度，制裁侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，势在必行。这一制度的设立将对我国私法改革和社会主义现代化建设起到积极的推动作用。
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一、; 公益诉讼制度的历史考察
（一）西方公益诉讼制度的产生和发展
公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼（actiones publicae populars）的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。例如《大法官法》中关于私犯的规定中有“堆置，悬挂物件的责任（depositis suspensis）”，大法官为了维护通行的安全，规定只要有人在房屋堆置或悬挂物件，即使尚未造成损害，任何市民都有权告发，称堆置、悬挂物件诉（actio de ve suspensis），法官可以据此直接追究房屋所有人和管理人的责任。
到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中多规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。如法国1806年的《民事诉讼法》规定：检察官可以介入“关于国之安宁之诉；关于官府之诉；关于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人因不公遣赠之诉讼”等涉及国家和社会公共利益的民事案件，1976年在新民事诉讼法中规定检察机关可以以主当事人和联合当事人的身份参与民事诉讼。与民事诉讼法相适应，法国民法典从实体法的角度规定了检察机关提起公益诉讼的范围：（1）有关个人法律地位的诉讼；（2）有关法庭的诉讼；（3）其他与作为公职官员的检察官职权有关的特定诉讼；（4）与个人身份有关的案件，包括亲权、离婚、夫妇分居、监护等；（5）涉及慈善、遗产的诉讼；（6）涉及未成年人和法律上无行为能力人的诉讼；（7）获得推定死亡声明的诉讼等等共有十三类案件。上述法国法中关于检察机关提起公益诉讼的规定，后来纷纷为众多大陆法系国家（德国、日本等）所仿效。根据德国民事诉讼法第632、638和646条的规定：检察官可以提起婚姻无效之诉；确认婚姻存在与否之诉；在一切情形下，上级州法官可以申请禁治产；检察官还有权代表国家对涉及国家利益和社会公共利益的其他重大民事案件提起诉讼。根据日本民事诉讼法和非诉案件程序法的规定，日本检察机关在民事诉讼中主要是作为公益代表人参加与公益密切相关的民事诉讼案件。在内容上比德国、法国检察机关的职权范围要更加广泛、具体和详细。主要包括：（1）禁治产、准禁治产的宣告及其撤销请求权；（2）不在人的财产管理人制作财产目录和改任的请求权以及财产管理的处分权及其撤销的请求权；（3）法人的临时理事、特别代理人、清算人的选任请求权和清算人解任请求权；（4）不合法婚姻的撤销请求权；（5）亲权丧失的宣告请求权；（6）由亲权获得的财产管理权丧失的宣告请求权；（7）监护人解任请求权；（8）继承的承认和放弃期间的延长请求权；（9）寻找继承人的公告请求权等等。
在英美法系，公益诉讼制度有两种模式。一是由检察官代表国家提起民事行政诉讼，如美国联邦检察官在涉及联邦利益的7种民事案件中，有权提起和参加诉讼，包括对所有因违反反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。在诉讼中，检察官可以作原告，也可以作被告，对判决不服的可以上诉。美国地方检察官在这方面的职能则有日益扩大的趋势。每4名地方检察官中就有3名负有代表地方政府进行民事诉讼的责任。; 英国行政法规定，检察总长代表国王，有权阻止违法行为，代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，甚至在检察长和皇家检察官认为有必要时，可以随时终止那些私人和公共部门如海关、税务等部门起诉的案件，接办私讼案件。; 另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。这在美国比较典型，主要有三种形式：相关人诉讼，职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人可以以司法部长（或国家或州）的名义起诉；职务履行令请求诉讼是指美国很多州的法律允许私人在公务员不履行其义务的场合，以市民的身份并根据其义务的具体内容向法院提起请求发布职务履行令的诉讼；禁令请求诉讼是指纳税人以其纳税人身份提起禁止公共资金违法支出的诉讼。
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（二）前苏联、东欧国家以及我国建国初期公益诉讼制度的建立和发展
前苏联、东欧和我国建国初期的公益诉讼制度采用的是检察机关代表国家提起民事诉讼的制度模式，是以列宁关于检察权以及社会主义国家干预民事活动的思想和理论为基础建立的。根据列宁的观点：“我们不承认任何私人的东西，在我们看来，经济领域的一切都属于公法范围，而不是什么私人的东西。”我们“必须扩大国家对‘私法’关系的干预，扩大国家废除‘私’契约的权力，不是把罗马法，而是把我们的革命的法律意识运用到民事法律关系上去”，; 前苏联在《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》中规定，检察长从维护国家和社会公共利益出发，有权提起民事诉讼和在诉讼的任何阶段参加诉讼。匈牙利、波兰、罗马尼亚、捷克斯洛伐克等国家的有关法律都规定了检察长可以提起民事诉讼的内容。我国在1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条第六项规定：地方检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼和参加诉讼。当然这里需要指出的是这些检察机关在性质和地位上都不同于被定位于政府部门的资本主义国家的检察机关，它们被普遍确定为国家法律监督机关，提起公益诉讼是其法律监督职能的表现形式。
由此可见，所谓公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织及个人，根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行政、民事违法行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。由于提起公益诉讼的组织和个人的性质、地位不同，公益诉讼可分为广义和狭义两种。狭义的公益诉讼是国家机关代表国家，以国家名义提起诉讼。广义的公益诉讼既包括前者，又包括私有法人和个人代表国家，以自己的名义提起的诉讼。从制度模式上讲，狭义的公益诉讼只包括公益公诉制度，广义的公益诉讼不仅包括公益公诉制度，而且包括公益私诉制度。
二、我国建立公益诉讼的必要性和可行性
正如前面提到的，在我国的诉讼制度中，对于私人权益的损害，有民事、行政诉讼制度来救济，对于刑事犯罪，由刑事诉讼制度来追究行为人的责任，但是对于侵害国家和社会公共利益的民事违法行为，却没有相应的制度予以规范和救济，这不能不说是我国现有法律制度的缺憾。但是根据我国国情，建立公益诉讼制度是否必要和可行呢？
（一）在我国建立公益诉讼制度的必要性
首先，建立公益诉讼制度是我国国内形势发展的客观要求。近几年来，随着我国经济体制改革的不断深化，大量的侵害国家利益和社会公共利益的民事、行政违法行为不断涌现出来。国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断、限制竞争行为及不正当竞争等案件日益增多。在一个法治社会，有损害必有救济，为已经发生或正在发生的利益侵害提供救济，正是国家建立司法制度的天然本能。但对于这些违法行为，我国现有的法律制度却无能为力。我国的民事、行政诉讼法都只允许有直接利害关系的人提起诉讼，如果没有直接利害关系人，或直接利害关系人因不知、不愿、不敢，或者因该利害关系人与侵权人混同等原因而未提起诉讼，往往会形成无人起诉的局面。而审判权的启动具有绝对消极性，奉行不告不理的原则，无人起诉，法院就无法启动诉讼程序来追究违法行为人的法律责任。检察机关虽有法律监督权，却只能行使审判监督，无人起诉，检察机关只能望洋兴叹。其结果是这些违法行为不能得到及时有效的司法干预，不仅纵容了违法行为，使国家利益和社会公共利益遭受更大损失，更重要的是这种状况会严重阻碍我国依法治国的进程。而建立公益诉讼制度，授权特定的国家机关、组织或个人，代表国家，以个人的名义提起公益诉讼，不仅弥补了法律制度的不足，而且能有效地推动我国社会主义法治目标的实现。
其次，建立公益诉讼制度也是我国加入WTO与国际接轨的需要。对带有国家干预性质的公益诉讼制度，绝大多数现代法治国家都有明文规定和典型的判例，如美国联邦检察官诉微软公司一案。在我国加入WTO之后的今天，法律制度的对接已提上了日程。如果我国企业、组织及个人在国外损害到其他国家的利益时，对方会提起公益诉讼，以维护其国家和社会利益；而若不法外国人在我国进行了侵害我国国家利益和社会公共利益的行为时，却因我国法律的滞后而无人起诉，这显然不利于维护国家主权和利益，也不符合国际法的对等原则。
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