2018人民调解与信访对接机制研究——以广安市广安区“调访对接”实例

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　　　　【内容提要】本文在有关资料和实证调研的基础上，以四川省广安市广安区实例为视点，有针对性地总结全国各地的“对接”经验和教训，并对各地的对接形式进行类型化分析，进而针对广安的具体情况提出人民调解与信访对接机制的建议。
　　【关键词】人民调解信访对接机制
　　近几年来，为了解决日益严重的信访问题，充分发挥人民调解强大的解纷功能，北京、上海、浙江、四川等地先后进行了人民调解与信访对接的各种尝试。在我国，创建人民调解与信访对接机制似乎与21世纪末西方的“ADR运动”一样，成为一股方兴未艾的潮流。目前，四川省广安市广安区亦投身到这股潮流中，积极探索“调访对接”的新模式。
　　一、广安区“调访对接”情况及其存在问题
　　根据广安区司法局、群众工作局和广安区人民调解委员会联合会三者联合发布的《关于加强人民调解与信访对接工作机制的实施意见》和实际调研的情况，下面将从对接范围、对接方式、考核督查等几方面对广安区“调防对接”情况作全面介绍，并在此基础上指出其存在的问题。
　　（一）对接范围
　　广安区将对接范围限定于“信访事由属于双方当事人自愿接受调解的民间纠纷；经区委、区政府有关领导会办，指示由区人民调解委员会牵头解决的，需要区调委会有关成员单位共同协调的事项”。
　　由此可见，广安区所规定的“对接”范围不仅含糊不清，难以界定，而且带有强烈的行政性色彩，没能较好地理顺司法行政部门对人民调解委员会的指导关系，需要对“对接”的范围进行重新限定。
　　（二）对接方式
　　由于广安区仍处于初步探索时期，因此其对接方式尚不成熟，是属于介于“委托转交”和“设置附属性机构”两种类型之间的对接方式①。首先，人民调解组织受理到属于信访部门管辖的案件以后，应及时移送信访部门，由信访部门按《信访条例》及相关规定办理；信访部门受理中发现可调案件的，可委托或邀请区人民调解委员会或其他人民调解组织现场参与调解。对于委托调解的案件，信访部门应出具《移送调解委员会调解函》，将有关材料复印件一并移送调解委员会，并告知当事人三日内到信访局调解室接受调解。其次，由区司法局牵头，在区信访局内设立调解席和调解室，并安排人民调解委员会联合会专家库成员定时定点轮流值班，制作《值班轮次表》，实行值班实名登记制度。
　　无疑广安区已经初步建立起“访调对接”的基本框架，但在技术衔接和具体制度层面，仍然缺乏规范的程序规定和相关的配套制度，如委托、受理与结案的方式尚不够明确，又如卷宗装订、案卷管理、轮流值班的相关制度缺乏规定等。
　　（三）考核督查
　　广安区把“调访对接”当一项非常重要的工作来抓，并将其工作绩效纳入了年度维稳综合目标考核内容，年终进行量化考核。一方面，对工作迟缓、措施不力或严重不负责的单位和个人进行通报批评；另一方面，对工作积极、表现突出、取得实效的乡镇有关部门、单位和个人进行表彰。
　　二、各地“对接”方式的类型化分析
　　在全国各地如火如荼地开展“调访对接”模式探索的同时，受制于当地的政治、经济等因素，开展的程度和取得的绩效必然有所区别。特别是在城乡二元结构的情况下，经济发达的中心城市由于其充分的公共财政支持和制度保障，通常其“对接”方式比乡镇更先进、更完善。而且，在汇总全国经验的过程中，笔者也注意到，可以作为典型的乡镇“对接”经验远没有各大城市丰富具体。因此，笔者试图通过将各地的经验进行一般性的类型化分析，根据对接方式的复杂难易程度，按从简单到复杂的流向，归纳出几种最基本的“对接”方式，以便能让各地根据自身的财政等具体情况加以选择，从而克服这种城乡之间的差别。
　　（一）信息互通
　　这是“对接”最简单的初步方式。所谓“信息互通”指案件信息的相互通知汇报。具体而言，人民调解组织在工作过程中发现有信访案件或者当事人有信访苗头的，及时通知信访部门；同样，信访部门在工作过程中若发现有关人民调解的案件，则通知人民调解组织主动介入予以处理。
　　这种“互通”实质上仅仅停留在简单的案源信息传递的表面，并没有任何实质性的案件转移或者委托程序，因而与下一种模式相区分开来。在具体实践中，不少地方的“对接”方式也仅做到这一步，至于它们所声称的其他各种“对接”方式因缺少具体可行的操作程序和环节，成了地方领导宣扬“政绩”的工具。虽然这种对接方式不具有任何具体的程序和模式，但由于其及时的通知具有积极的预防作用，而且几乎不花费成本，所以在广大乡镇地区均可采用。
　　（二）委托移送
　　委托移送指当信访局（办）受理信访申请后，认为其符合由人民调解委员会处理的条件，即委托移送给当地或者纠纷发生地的人民调解委员会调解。这是人民调解与信访对接最基本也是最常见的模式，如四川省广安市广安区亦采用这种方式。这种简单的对接方式能主动地对纠纷进行适当分流，有利于节约成本，更有利于纠纷的彻底解决。因此，这种方式能被广大地区所普遍采用，却可能出现衔接不畅、程序混乱等现象，仍需要其他配套制度的规范。
　　（三）人员兼任
　　人员兼任主要体现在具体负责“调访对接”的工作者的多重身份上。主要有两种情况：一种是在居（村）委层面，居（村）委党总支（党支部）书记和调委会主任分别作为人民调解信访代理主要责任人和代理员，如上海市普陀区；另一种是实行人民调解、治保、信访工作“三员合一”制度，如浙江省临安横路乡。此外，人员兼任还可以指信访信息员，因为他们既负责引导信访、汇报信息等本职工作，又常常充当人民调解员的角色②。这些对接经验都实现了机构和人员的整合，有建立纠纷解决中心的倾向。这种对接方式实现了纠纷解决的专业化效果，同时也节约了劳动力资源。但职务与公职地位的差异将不利于该对接方式的发展。虽然较前二者更为复杂些，但此方式也易于广泛采用。
　　（四）设置机构
　　1.附设机构
　　这种模式，通常是在信访局（办）下附设调解工作室或者其他机构，主要对属于人民调解范围的信访案件的进行调解。其所配备的调解员由律师、司法助理员、基层法律服务工作者、调解员等担任，并且一般实行轮流值班制③。又如贵州省德江县④。
　　2.信访代理窗口
　　在不同的地方，这样独设性的机构或者窗口名称略有不同，其最主要特征是在人民调解委员会和信访局（办）之外，另设一个由当地政府领导，司法局（所）和信访局（办）指导的独立组织。如较早实行调解信访代理服务的上海市长宁区⑤，又如北京宣武区的模式⑥。
　　3.综合性机构
　　这种方式通常是以当地政府和各司法行政机关牵头，通过建立一个综合性的纠纷解决机构，司法局（所）、信访局（办）、纪委、农委等有关职能部门和人民调委会共同进驻此机构，合署办公，从而实现综合采用行政调处、人民调解等形式的大调解格局化解矛盾。这样的一种机构一般具有多重的解纷功能，利用人民调解解决信访问题只是其职能的一个方面。如北京怀柔区经验⑦，又如上海市虹口区模式⑧。
　　设置机构的这几种调信对接机制较人员兼任型多了机构上的建立和职能上的专门化。当然，也可能会涉及人事与经费的专门化。这种机制最有利于纠纷快捷和彻底的解决。但是高成本的问题使财政经费紧张的地区难以采用和开展，尤其是对广大的乡镇地区而言。
　　然而，值得注意的是，以上的类型化分析通常是建立在理想模型的基础上，实践中有些地方的对接方式可能会介于两种类型之间，处于一种未完全“成熟”的形态，如广安区的对接方式就属于这种情况。不过，撇开一些个别的因素，可以看到一种符合达尔文“进化论”的趋势，即“访调对接”方式正在由简单向复杂“进化”，各地在经济政治社会条件的允许下都倾向于通过设置一个综合性的解纷机构，将信访、治安、调解等诸多问题综合解决。
　　三、广安区“对接方式”的建立和完善建议
　　（一）明确对接的范围
　　并非所有的信访案件都可以移交进行调解，也并非所有的人民调解调解不成的案件都需要通过信访来解决，二者对接的范围存在一定的限定。
　　人民调解的范围原来仅限于公民与公民间的民事纠纷，但2002年司法部颁布的《人民调解工作若干规定》已经将其扩大到“发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。而根据《信访条例》第14条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反应情况、提出建议，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（1）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、居民委员会及其成员。
　　由此可以看出，人民调解与信访有各自的范围限定，二者在民事纠纷领域存在一定范围的重合。而这重合的部分亦是“调访对接”的范围，即属于公民向提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员职务行为以及公民向村委会、居委会及其成员职务行为的民事投诉请求，是信访事项进行人民调解必须符合的第一个条件⑨。