2018建设中国特色的法院信访机制之我见

9468775

　　　　摘要：信访是中国公民的宪法权利，也是公民的一种政治参与形式。涉诉信访是司法民主的一种特殊形式。目前，中国法院在纠纷处理尤其是信访制度的设计上还存在一定问题。应从信访工作法制化、加强立案和司法救助工作以及加强信访一体化建设等方面入手，进一步建立和健全法院信访制度。
　　关键词：涉诉信访；司法民主；法院信访机制
　　
　　当前，信访问题集中在民生、社保与社会救助、企业改制、土地征收与拆迁、环境保护、安全生产等方面，其中80%以上的系涉诉涉法上访，在中国目前的司法环境下，信访不应当成为与司法相冲突的社会矛盾解决方法，而应当在法院系统内部建立和健全信访制度，完善法院内部的多元化纠纷解决机制。
　　
　　一、涉诉信访的概况
　　
　　信访制度是具有中国特色的政治制度设计，是党和政府联系群众的重要渠道。1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……。”[1]“新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了人民接待室，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。”“ 1954—1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。”[2]改革开放后，“1992—2004年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势。经过各级各部门的共同努力，2005年，全国信访总量在持续十二年上升后开始下降。”“但值得注意的是，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量虽然有所下降，但全年仍在1000万件（人）次以上的高位运行。”[3]
　　改革开放后，1980年6月20日最高人民法院颁布《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，初步形成了具有中国特色的司法信访制度。近年来，涉法涉诉上访日渐增多，成为了各级人民法院面临的一个严峻问题。“1989年最高法院告诉申诉庭就向高、中级法院交办查处重点申诉案件568件。经过及时审查处理，其中464件维持原判，改判104件。1990年最高法院办理各类重点申诉案件734件。2003年最高法院共接待处理涉诉信访12万余件次，按照分级负责处理的原则，依法审查处理申诉和申请再审案件2 089件。”[4]2006年，“地方各级人民法院共办理群众来信来访3 995 244件（人）次，下降5.33%，其中涉诉信访435 547件（人）次。审查申诉和申请再审196 342件，其中符合法定条件进入再审程序的47 902件，审结46 468件，改判15 867件，占当年生效案件总数的0.31%。”[5]
　　
　　二、涉诉信访基本成因分析
　　
　　（一）历史因素
　　中国的法制传统一向是行政与司法合一，自晚清修律以来，行政和司法才从形式上实现分离。新中国司法体系建设受中国传统法制史和前苏联影响，与国家政权建设紧密相连，建国后虽然创立了人民代表大会制度将司法和行政作了表面区分，但在整个国家体制中，司法只是高度集权的国家机器的一个组成部分，司法与行政的实质性区分远远没有完成，法律还远远没有达到作为社会最后一道防线的功能，信访问题往往成为地方党委、政府干预司法审判的重要原因，信访作为特殊的法律实践形式，成为极具中国特色的一种法律现象，并得到广泛的运用。
　　（二）立法因素
　　根据《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，信访是中国公民的宪法权利，也是公民的一种政治参与形式。
　　（三）纠纷解决机制因素
　　随着改革开放和中国加入WTO，在社会转型时期，旧的经济结构和管理体制受到强烈冲击，原有的许多纠纷处理机关已经无法适应新的形势。自20世纪80年代以来，中国开始司法改革，其目标是要建立起“判决—执行”的审判模式，经过二十余年建设，诉讼、仲裁、复议等制度初步建立，但多元的纠纷解决体系尚未成熟，社会矛盾纠纷没有建立起合理的分流机制和对滥诉行为的有效制裁机制，这直接导致了纠纷直接进入到诉讼程序，引起机制失衡。
　　（四）司法救济机制设计缺陷因素
　　中国目前的涉诉信访几乎都与司法救济的缺陷有关，作为一种独特的法律现象，中国法院的信访者既有对法院生效裁判不服的人，也有被各级法院不予立案的人。各级法院不但要处理针对本院的申诉信访而且有权也有责任处理对下级法院的申诉信访。
　　由于社会各方面发展不平衡，整个司法体制在应对社会矛盾过程中也呈现出结构性的力不从心，对于土地纠纷、劳资纠纷、拆迁纠纷等多发性、容易引发上访的纠纷，法院往往不立案，这一关闭救济途径的做法反而引发了更多的涉诉信访问题。原最高法院院长肖扬曾指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。”[6]
　　
　　三、建立具有中国特色的法院信访机制
　　
　　社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含四个层次：第一，化解和消除冲突；第二，实现合法权益和保证法定义务的履行；第三，法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；第四，冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突（至少是同类冲突）的重复出现[7]。
　　（一）将涉诉信访工作法制化
　　目前《国务院信访条例》适用于行政机关，仅对法院涉诉信访工作具有参考作用，并且涉诉信访工作不同于一般的信访工作，它是一项专业性极强的工作，法院应当通过创设符合法律科学规律、适应现行法院审判管理体制的信访机制。最高人民法院作为国家的最高司法机关，有必要制定涉诉信访的专门司法解释，将涉诉信访工作法制化。借鉴审判流程管理的制度设计，明确信访工作的职责、权限、审限、纠错问责、操作规则和奖惩办法。建立健全再审复查听证制度，整理过滤申诉和申请再审信访事由，剔除不符合再审立案条件的信访案件。法院信访工作公开化制度。
　　对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，应邀请人大代表、政协委员、法律专家、新闻媒体和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。
　　（二）法院信访与立案工作相结合，加强立案和司法救助工作
　　目前信访工作由立案庭的法官来办理，但只是把信访部分纳入到申诉再审的轨道上。按照法制化和规范化的要求，如把信访程序确定为决定再审的前置性预设程序，那么从事信访工作的审判人员应当为程序法官，接访处访应视为程序审查工作，从体制上可将信访部门与立案部门合并，直接建立立案信访庭，将信访与立案工作相结合，加强立案工作，给予公民更多、更彻底的司法救济，要将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。