2018浅析WＴＯ与中国司法审查制度建设

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　　　　[论文关键词]wTOI司法审查　行政行为　公平　效率
　　[论文提要]司法审查是WTO各协议得以实施的最重要的保障之一。司法审查制度的实质是限制政府权力，是司法权对行政权的监督。随着我国加入wTo，我国相关的法律规范需要作一定的调整。进一步扩大司法审查的范围。这不仅对我国的行政体制改革，而且对我国的司法改革，都具有深远的意义。
　　一、引言
　　作为国家之间解决贸易冲突的多边机制，wTo由众多缔约国之间的协议组成，司法审查制度是其各项规则(协议)得以实施的最重要的保障之一，没有司法审查，wTo的很多规定将成为空中楼阁，因此各成员国对wTo中司法审查制度规定的贯彻情况对于wTo的经济协调机制作用的发挥具有重要的意义。wTo规则的绝大部分内容是针对政府行为的，是以政府的管理活动为对象的，如果没有一个保障机制，就无法保证各成员国政府恰当地履行义务。
　　司法审查制度的建立有其哲学基础，它是根据孟德斯鸠的分权制衡原则而设计的。wTo中有关司法审查的规定．实质上是按照三权分立的精神，用司法权来监督行政权，通过这种手段来保证贸易的自由化。借助训练有素的法官来限制立法过程中政治力量对比关系的影响、无原则的妥协以及主观任意性．在维护法治秩序权威的同时否定具体立法的效力，在坚持法作为整体应保持稳定和恒久的同时承认具体法律规范是可以纠正和变更的。
　　从以上的论述可以看出，司法审查制度的实质就是限制政府权力。是司法权对行政权的监督。司法审查制度是wTo贸易规则发挥作用的制度保证，同时也是wTo规则能够在各国得到贯彻执行的重要法律依据。在《中华人民共和国加入wTo议定书》中我们明确承诺了履行wTo的有关行政司法审查义务：“中国应设立或指定并维持审查庭，联络点和程序。以便迅速审查所有与《GATT一1994》第1O条第一款，GATs第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规，普遍适用的司法决定、行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关。且不应对审查事项的结果有任何利害关系．”目前看来，我国已经制定了行政复议法、行政诉讼法，国外评论认为我国的行政诉讼法是世界上最好的司法审查程序法。但是，由于我国国情和政治体制本身存在的一些问题。我国的行政诉讼制度离wTo还有一定的差距，仍有必要进一步改革和完善我国相应的法律制度。而不像有的学者所说的。“中国行政诉讼司法审查制度基本符合wTo的要求，没有必要做大的调整。
　　司法审查是wTo规则得以贯彻执行的制度保障，从世界各国的发展情况来看，无论是英美法系，还是大陆法系都是如此。如果没有司法审查制度，国际贸易规则的实施就成为一句空话。加入wTo无疑给我国的司法审查制度带来了冲击和影响。许多的政府行为不仅仅是面临国内司法审查，也可能被诉诸wTo争端解决机制。因此，要想充分发挥wTo对我国经济发展的促进作用，必须按照世贸组织的规则办事，政府的职能必须由原来的命令型向服务型转变。
　　二、wTo体制下司法审查的特点
　　在wTo的各协议中，对司法审查的规定各不相同，有的规定了司法审查的内容。有的没有规定。0一般情况下。若wTo具体协议中没有规定司法审查的内容．当事人便无法依据wTo对相关行政行为在成员国国内法院提起诉讼，寻求司法审查的救济。因为，根据wT0的规定，这些行为不属于成员国国内司法审查的范围．但是，这不等于在wTo成员国认可的具体协议中未规定这类行为可以接受司法审查的情况下，当事人不能依据成员国的国内法寻求司法审查。例如。技术性贸易壁垒协议第2条第1款规定：“各成员国政府应确保在技术规章方面对于从任何成员的领土进口的产品给予不比其给予国内相同产品和其他任何国家相同产品较为不利的待遇”。这条规定实际上是wTo最惠国待遇原则和国民待遇原则在技术性贸易中的体现。如果一国中央政府机构的技术规章违反了该条的规定，出口的成员国当事人不能依据wTo请求进口国法院进行司法审查。但如果该进口国国内法规定，中央政府机构制定技术规章的行为属于司法审查的范围，该出口成员国当事人的权利就可以通过请求司法审查获得救济。
　　即使有的具体协议中规定了与司法审查有关的条款．但由于WTO中司法审查概念与法学上的司法审查概念存在差异，这些具体协议中规定的行政行为也可能并不属于司法审查的范围．在个别协议中，司法审查的范围受成员圄承诺范围的影响．根据WTO有些具体协议的特殊性决定，并非这些协议所有的规则，成员国都必须遵守。
　　由于wT0实际上是世界各国。主要是一些西方发达国家经过相互妥协。在充分照顾到各国已有宪政体制的基础上才最终达成的协议．因此．wT0法律机制下的司法审查与传统的法学上的司法审查存在很大差异．根据世贸组织各协议的规定．wT0机制下的司法审查的特点主要体现在以下几个方面：
　　(一)wTo关于司法审查的主体。根据wT0各协议的规定，司法审查的主体可以是法院，也可以是行政机构、仲裁机构或者其他机构。但是这些机构都必须独立于原作出行政行为的机关，从而保证其所提供审查的客观性、公正性和独立性。我国设在行政机关内的行政复议机关必须保证其实质上独立于作出被审查行为的机关。不会因为某种原因影响其裁判的公正性。才是符合wT0要求的。同时．从有关的wT0协议中可以看出，明确指出由法院进行司法审查的协议只有《TRIPs协议》第32条对撤消专利的决定，第41条对知识产权实施的有关决定和《海关估价协议》第11条}其他协议如《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《原产地规则协议》等则要求成员国成立独立于作出原行政行为机关的司法的、仲裁的或者行政的审查庭或程序，以迅速审查有关行政行为。也就是说．复审的主体不一定是法院。
　　（二)wT0有关司法审查的内容。wT0诸协议中．除对影响服务贸易的行政决定，在装船前检验协议中规定临时仲裁、知识产权的行政终局决定，没有使用行政行为之外，其他各项关于司法审查的内容和文字都指明是对行政行为进行审查。从世贸组织有关协议的内容上看，“司法审查的含义是指，建立并维持和保持固定的法庭、联络点或者程序．以便有关规定所指的普遍适用的法律法规、行政决定、行政裁决的执行，并要求对事件的处理结果必须是公正的独立于行政机关，与行政机关不应有实质的利害关系，审查的内容应该是具体行政行为。”对于wT0各协议所要求审查的行政行为的性质是否只是具体行政行为而不包含抽象行政行为．学界有争议．但笔者认为。从有关规定的理解和有关解释来看．wT0要求的接受司法审查的行政行为应当是包括抽象行政行为的。以服务贸易总协定的内容为例．GATs第1条第1款规定：“本协定是用于各成员为影响服务贸易所采取的措施。”该条第3款(a)项规定：“‘成员的措施’是指由以下机构采取的措施；(1)中央、地区或地方政府当局；(2)由中央、地区或地方政府或当局授权行使权力的非政府团体。”根据GATs的规定．作出影响服务贸易措施的主体有三类；中央政府、地方政府或行使行政权力的非政府团体。这三类主体采取的相关措施均应遵守GATs有关透明度和市场准入的规则。GATs第3条第1款规定：“除非在紧急情况下。各成员应迅速并最迟于其生效之前。公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施”。GATs第16条第1款规定：“在第一条所确定的服务提供方式的市场准入方面，每个成员给予其他任何成员的服务和服务提供者的待遇，不得比按承诺表中所同意和明确的期限、限制和条件所规定的较为不利”。这两个条款表明，影响服务贸易的措施可能是抽象行政行为。服务贸易总协定第6条第2款规定。在不违背一国宪政制度的前提下，每一成员国应当保持或按照实际可能。尽快建立切实可行的司法的、仲裁的或行政的法庭或者程序在受影响的服务提供者的请求下。对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查。并在请求被证明合理时给予适当的补偿．根据GATs的上述规定．在服务贸易总协定中，对行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为，根据申请者的请求，可以提起司法审查；根据受影响的服务提供者的请求。对影响服务行为的行政决定进行迅速审查后，如认为当事人的请求合理。成员国应当提供相应的救济。
　　(三)WTO司法审查的机制。wTO所要求的司法审查制度以成员国已形成的司法制度为基础。不改变成员的宪政体系，也不要求成员完全按照wT0的有关机构设置的表述建立新的司法或行政体制．这是考虑到各国已有宪政体制的特点所作出的一种妥协性规定。
　　三、我国司法审查制度对WTO协议的适应与发展
　　同wT0的要求相比，目前我国的司法审查制度中存在着如下问题：第一，司法审查中主体具有局限性，司法机关不能真正独立。第二，司法审查范围的局限性。目前，我国司法审查制度的范围极其有限，不能适应国际贸易规则的需要。主要表现在对抽象行政行为和行政终局裁决不能进行司法审查。第三，司法审查的标准与wT0中有关原则的冲突。wT0中规定了司法审查的正当法律程序．而我国行政诉讼法中则只规定了对法定程序的审查。即只规定了合法性审查，而没有规定合理性审查。加入wT0对我国司法审查制度提出了新的要求。
　　(一)增强司法审查程序的独立性
　　wT0协议中的司法审查条款非常强诃司法审查程序的独立性，这也是司法审查制度的内在本质要求。但在实践中．我国司法审查制度的独立性问题并没有很好地得到贯彻和实施。一方面，行政复议制度本身是行政机关上下级之间的监督．出于部门利益的考虑．有可能出_现所谓的“官官相护”。同时，因为行政复议行为发生在行政系统内部，如果复议机关本身制定的相关规范性文件就存在违法的问题，其复议之公正性就很难保障；另一方面，我国的司法机关在人事、经费等方面都要受到行政机关的制约，行政机关干预司法机关审案的情况屡见不鲜，尤其是地方保护主义的泛滥．对地方法院审理案件的独立性产生了极为消极的影响。
　　为了解决上述问题，笔者认为应该在我国建立一套独立的行政法院体系。我国有独立的行政诉讼制度．但并没有诸如法国、德国等国家那样的独立的行政法院系统。在行政诉讼法出台之前。曾有人呼吁建立独立的行政法院．但该观点没有被立法者所采纳。笔者认为t在适合我国实际情况的前提下，在充分借鉴世界上其他国家成功经验的基础上，我国应适时地建立行政法院。我国行政法院在性质上应该是属于最高人民法院的国家审判机关。原来由人民法院行使的行政审判职能，全部由行政法院行使。
　　各级行政法院不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉．只接受上级行政法院的业务指导．完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。在全国建立一套完整的行政法院体系，有利于扩展司法审查的范围，加强对行政相对人权利的保护·实现司法独立，更好地符合世贸组织规则的要求．