2018论析入世背景下我国司法审查制度的完善——基于对法官素质的思考

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　　　　论文关键词：WTO司法审查法官素质
　　论文摘要：入世首先是政府入世，这早已成为共识，对行政救济中司法审查制度的研究也一度成为热点。但这些研究中大多数只局限于研究司法审查制度本身，而忽视了其最主要的实施主体：法官。提高法官素质是完善我国司法审查制度的逻辑必然，忽视了人的因素，再完美的制度设计也只能是空中楼阁。本文将探讨入世背景下完善我国司法审查制度对法官素质的要求，以及针对这些要求，有效提高法官素质的途径。
　　世界贸易组织是全球范围最大、最有影响的多边贸易体制，而司法审查是WTO法律框架中的重要组成部分，其在对行政行为的监督方面有不可替代的重要作用。我国的司法审查制度正在与WTO司法审查制度接轨的过程中不断完善(我国入世谈判在1997年取得突破性进展的一个重要原因就是我国政府接受并实行WTO所要求的司法审查制度)。然而从制度层面上看，相对于与WTO一整套多边贸易规则相配套的司法审查体系，我国司法审查的缺陷和漏洞仍然相当明显；从理论层面上看，大多数对入世后中国司法审查制度的研究局限于研究司法审查制度本身，而忽视了其最主要的实施主体：法官。忽视了人的因素，再完美的制度设计也只能是空中楼阁。中国要建立适应WTO规则的司法审查制度，法官素质终将是最后的决定因素。
　　一、我国司法审查制度的缺憾
　　众所周知，WTO拥有强有力的争端解决机制，但其并不能代替各国的司法审查制度，相反对各成员国的司法审判提出了更高的要求。在我国，构建与WTO争端解决机制相适应的司法审查制度是多年来我国司法审查制度改革的主要目标，但与WTO的规定和我国入世的承诺，仍存在很大的差距。在我国的司法审查制度中，现有的各级行政主体在立法、管理事项的划分与执法等各个方面还远未形成全局性、整体性和统一性，我国的司法审查制度对行政行为的司法审查缺漏更大。司法机关所审查的只是具体行政行为的合法性，这与w11C)协议的要求相差甚远。除了体制上的不足以外，司法人才资源的匮乏也是我国司法审查制度难以与WTO接轨的重要原因。司法人员的法律专业水平偏低，司法腐败等问题仍然很严重。
　　二、我国法官素质之现状
　　入世是机遇，更是挑战，将对司法工作形成巨大的压力。这种压力最后肯定是压在法官的肩上，也对法官的素质提出了更高的要求。一个具有良好职业道德和较高执法水平的法官阶层，是中国的司法制度与国际接轨的必备条件。我国多年来的法制建设，无论是国家司法体制建设还是学术界的研究，都主要集中在强化立法、完善法律规范体系上。对于法官素质的教育、选拔体制、考核制度等改革进展缓慢。加上许多历史的原因，导致我国法官队伍虽不乏精英，但总体数量庞大，素质不高。
　　笔者认为我国法官素质的问题主要存在于三个层面：
　　(一)法官素质的职业定位缺失
　　关于法官职业的定位，笔者记得美国学者德沃金德有一句精辟诠释：“法院就是法律帝国的首都，而法官就是帝国的王侯。”这一言道明了法官在法律帝国那种至高无上的地位，道出了法官对于法治的重要性。事实上，法官必须是一个专门化的特殊的法律职业群体，不只是一个普通的执法人员或公务员。对法官素质的要求要比人民警察、公务员高很多，没有经过长期的法律学习和实践，就是再高级的公务员也是不能胜任做法官的。正如17世纪英国普通上诉法院首席大法官爱德华·柯克在抨击教会关于国王可以亲审案件的观点时说过一段名言：“法律是一门艺术，它需要长期的学习和实践才能掌握，在未达到这一水平之前，任何人都不能从事案件的审判。”长期以来，包括我国大多数法官在内的广大人民群众，并没有对法官职业作这种崇高的定位，人们对法官的定位可以说与公务员无异。国家从体制上也一直把法官作为行政机关工作人员进行管理。我国法官素质上要提高，首先在思想上要摆脱全社会老观念，就法官这一职业重新定位。包括全社会对法官职业的高定位以及法官自我定位的提高，这集中体现在提高法官职业准入的门槛上。
　　(二)法官素质的知识结构性缺陷
　　我国法官在知识结构上的不合理和理论水平上的参差不齐，在入世后的司法审查制度运作过程中将更显突出。具体而言，这种素质上的结构性缺陷可以概括为“两多两少”，即经验型人才多，知识型人才少；单一型人才多，复合型人才少。而入世后能够使我国司法审查制度高效运作的，只能是如今稀缺的知识型、复合型法官。
　　(三)法官素质的个体结构性缺憾
　　我国法官结构上的这种缺憾，可以概括为个人参差不齐、地区差异巨大。集中体现在法官素质“两极”分化严重。第一个“两极”分化发生在中高级以上法院和基层法院间。第二个“两极”分化体现在区域之间。这“两极”分化导致了法律人才在全国各地区分布的严重失衡，严重制约了我国法官整体素质的提高，也不利于入世后实施相对完善的司法审查制度。
　　三、入世后我国司法审查制度对法官素质的要求
　　WTO法律规则中，并没有对法官素质直接提出要求，但人世后我国法官便肩负了掌握WTO各类协议、法律条文，保护正当贸易关系，通过世贸组织多边争端解决机制来维护本国合法权益的职责和义务。无疑，这就是对我国法官更高、更深层次的素质要求，提高法官素质在逻辑上是WTO司法审查一种间接必然的要求。能否通过一定时间和措施使法官素质达到相应的水平，将直接决定包括司法审查制度在内的各项司法制度改革能否落到实处，能否顺利与世贸规则接轨。笔者通过比较研究国外法官任用制度和WTO相关协议、条文，认为要审理入世后的世贸纠纷案件，法官至少应具备以下素质：
　　(一)入世背景下完善我国司法审查制度对法官素质的普遍性要求
　　1、人品道德素质：即正直和良好的司法品性。我国台湾著名学者史尚宽先生曾经对法官品格有精辟的论述：“虽有完美的保障审判独立之制度，有彻底的法学之研究，然若受外界之引诱，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具，有如为虎添翼，助纣为虐，是以法学修养虽为重要，而品格修养尤为重要。”可见，法官的品格道德是实现司法公正的关键，是运行法律制度的基础。
　　2、法律职业能力：即作为一名法律工作者应当具备的法学知识。法律职业者应当成为法律的专家，这不仅是职业本身所提出的要求，而且也是建立法治社会的必然要求。完善的司法审查制度，不仅要求法官能熟练掌握法律和司法解释，还必须具备一定的法学理论功底。就像一名好的医生，不仅能够作出正确的诊断，对症下药，而且能够对其病理和药理作出科学的解释。一名好的法官不仅要能够通过审理各种案件作出正确的判断，正确适用法律，而且应该对所适用的法律的立法意图、理论基础有深刻的领悟，并能对自己的判断作出合乎法理的解释。这不限于对个别条文的咬文嚼字的分析，更重要的是可以追求法律整体的逻辑一贯性和条文之间的关联性，注重对于规范的合理性涵义的推敲的综合操作，留心于确认法条背后的共同规则和指导原理。
　　(二)入世背景下完善我国司法审查制度对法官素质的特殊性要求
　　1、明确司法审查主体对法官素质的要求
　　WTO司法审查制度要求成员国必须明确审查主体，保证司法审查主体地位独立。WTO法律框架中的司法审查主体主要有三个：法院、行政司法机构和仲裁机构。而我国目前司法审查的主体仅限于法院。对此学术界已有很多讨论，笔者持以下观点：(1)WTO中对司法审查主体并没有硬性规定，各成员国大可不必拘泥于WTO的规定，各国可选择一种或多种适合自己国情的独立主体作为本国的司法审查主体；(2)在我国如果选择行政司法机构和仲裁机构作为司法审查主体不符合我国国情，也不利于行政法制建设。目前我国行政权与司法权之间的配置已失衡，行政权力的扩张已经渗透到司法领域。如果再在体制上允许行政机关建立独立的法庭行使最终的司法审查权，必然达不到规范行政行为的司法审查本来目的。而仲裁机构作为民间调解组织，已完成向民事程序法的转换，为了法律秩序的和谐与稳定，显然不能再要求其返回到对行政行为的司法审查格局上来。(3)从长远考虑，应建构符合WTO理念的专门司法审查法院。现实中行政行为的专业性与现行法院法官素质的低水平状态形成强烈的反差，使司法审查徒有虚名。建立专门的司法审查法院，培养、任命一批熟悉WTO审判规则的法官，对我国行政行为的司法审查才能落实到实处。
　　2、拓宽司法审查范围对法官素质的要求
　　在我国司法审查的范围上，学术界大多数的声音都赞同拓宽审查范围。而拓宽的具体幅度，大多主张纳入部分抽象行政行为和部分终局裁决行为。从制度上将这两类行为纳入司法审查范围并非难事，而我国法官素质何时能达到公正裁判这两类案件的水平就不得而知了。对于法官公正裁判这两类案件的重要性，正如英国著名学者培根所说：“一次不公正的判决比多次不法行为为祸尤烈，因为多次不法行为不过弄脏了水流，而不公正的判决则把水源给破坏了。”
　　(1)纳入部分抽象行政行为：对立法学知识的要求。WTO规则明确要求，中央、地方行政主体或者行使行政权力的非政府团体在作出影响贸易的抽象行政行为时，应当接受司法审查，即对行政立法以外的抽象行政行为要纳入司法审查范围。根据我国现行法律的规定，司法审查的范围仅限于法律规定的具体行政行为，主要是侵害公民财产权、人身权的行为；司法审查的内容仅为合法性审查，不直接涉及行为的合理性或适当性。WTO规则关于对行政主体的抽象行政行为予以司法审查的规定必然对我国行政主体抽象行政行为的不可诉性提出了挑战。
　　对法官而言，将抽象行政行为纳入司法审查范围，意味着除了我国传统的“合法性审查”外，还要对很多行政行为进行“合理性”审查。法官将不可避免地大量运用“自由心证”裁判案件，这必将把法官的素质要求提升到新的高度。法官必须有完备的立法学理论底蕴和丰富的WTO法律知识，才能在抽象行政行为审查中做出公正、合理的判决。
　　(2)纳入部分终局裁决行为：对法官专业底蕴的要求。其一，对特定专业知识的要求。将部分终局裁决行为纳入司法审查范围，这意味着很多行政主体行政行为终局性的丧失。我国行政诉讼法和《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)中诸多规定使得法院取得了对终局行政决定予以司法审查的权力，这必然对现行我国行政主体行政行为的终局权威性提出了挑战。而在更深一层次，法院将要接管终裁权的这些行政行为，以往都是因为其涉及的专业技术问题较多，以当时法院的条件、审理水平、法官专业素质难以公正合理地裁决。而且当今世界是知识爆炸、知识主宰全球经济的的时代，知识更新的速度惊人，越来越多的案件与先进的科技紧密结合，了解了相关的专业科学知识，才能很好地把握案件纠纷的实质。现在要将这部分终局裁决行为纳入司法审查范围，必然要求法院提高相应的水平。而其中法官就必须要具备各类专业知识，提高相应素质，这是部分终局裁决行为能否纳入司法审查范围的基本和必要条件。