2018制度改革的逻辑错位 评《地方各级人民法院及专门人民法院院长、

2576485

　　      　　2001年11月6日，最高人民法院颁发了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》（以下简称《引咎辞职规定》），（1）并专门发出通知要求各级人民法院贯彻这一规定。次日，所有国内的重要报纸都登载了这一消息，有报纸称这是“中国第一个引咎辞职的职务诞生”，（2）反映出媒体对这一规定以及在中国引入引咎辞职制寄托了很高的期望。然而，我将论证，这一规定是一部严重违宪的法律，它不仅侵犯了中国宪法中规定的全国人大作为最高权力机关与最高法院的相对权力，因此有可能改变目前宪法规定的中国法院系统的组织结构；而且，我还将论证，如果贯彻下去，这一致度将大大损害中国法院系统在近年的改革中已逐渐浮显出来的改革目标，有可能使目前进行的一系列并不完善的改革实验前功多弃。
　　第一个问题显然具有更高的政治制度的重要性，同样也隐含了重大的理论问题。例如，为什么宪法具有特别的重要性？为什么-即使以改革的名义-不能轻易，更不能通过最高法院的一个规定，改变宪法的权力配置和制度结构？目前的法院系统以及相应的制度权力配置的意义何在？等等。这些问题都值得高度关注和细致讨论。但是，相对而言，这些问题至少在法律界已经成为一种共识，甚至可以说是常识（尽管论证得也不够），因此，我只是在本文的附录中做一个法条主义的分析和归纳，以其提醒法律界、司法界和法学界。  
　　本文集中关注的是后一个问题。因为，同前一个问题相比起来，后一个问题涉及到对司法制度的制度分析，对中国法律界、司法界和法学界，乃至对目前以及此后的司法改革都可能具有更为一般的并且是迫切的理论意义。我将论证，这一规定的出台反映了决策者对法院系统和行政系统不同的制度逻辑缺少基本的了解和理解，导致司法改革（准确地说，实际是法院系统改革）缺乏前后一致的制度逻辑，造成了一些改革措施自相矛盾和改革效果自相抵销；媒体对这一规定的积极反应，法律界、法学界对这一规定的无所谓，不仅反映了人们对政府机构的制度性违宪问题不敏感，也反映了学界、媒体乃至一般公众长期以来对司法的制度逻辑缺乏理解和关注；因此，必须注意研究和发现司法的制度逻辑，并按照其内在制度逻辑逐步推进中国法院系统的改革。
　　本文本来可以从司法独立，特别是法官个体独立这一司法原理单刀直入，把这一原理当作不必质疑的前提和出发点。但是，鉴于第一，中国宪法及其它相关法律的规定都是司法机关的独立，第二，即使从长期来看我认为应当努力追求法官独立，但现实地看，至少在目前的条件下，这种一步到位不仅可能行不通，甚至不无可能出现更多滥用司法权甚至以权谋私的“独立的”法官，因此，一如既往，我坚持主要把法官独立问题纳入中国社会变革和司法改革的语境中来分析考察，拒绝把法官独立作为天经地义的论证起点。我将首先试图辨析中国过去10多年来司法改革的基本趋势，点明其中隐含的法官独立的制度逻辑。在此基础上，我会分析为什么《引咎辞职规定》的颁布和落实会与这一改革趋势和逻辑相悖。最后，我会从一些方面，但主要从思想方法和制度传统方面，探讨一下，为什么中国努力推进司法改革的进程中，容易并常常出现这样一种实际可能颠覆司法改革的改革。 论文网 http://
　　一。
　　当代中国的司法改革可以说是自80年代末期启动的。（3）改革初始时的动力和动机都相对简单，甚至未必有一个明确的长期目标，（4）但是如今，法院改革的基本格局已经呈现，并且在相关的法律界、法学界和司法界中也基本达成了共识（尽管对改革幅度大小、步骤快慢乃至表述方式，相互之间常有或明或暗的争论，有时甚至很激烈（5））。如果大致概括起来，这个目标就是要建立一个廉洁、公正、专业化和职业化的法院体系，通过其独立的司法活动为社会服务。
　　这一表述并不指望能获得学者的一致同意。我想廉洁之必要是不用讨论的了。但有的学者可能会更多强调司法独立。但在公正、专业化和职业化这个定语中，至少部分隐含了甚至必然要求司法的独立。如果不是抽象讨论司法公正，那么，作为制度的、而不仅仅是个案的司法公正就是，在很大程度上，在其可能实现的范围内，在一个制度框架下排除一切不适当的人为影响。法官应首先并主要依据法律，参考国内外的经验以及其他研究资料和信息，作出诚实的、自信合乎情理的判决。如果其他人员或机构可以指手划脚、越俎代庖，即使判决结果公正，也令人怀疑单独的法院系统和法官存在之必要。而专业化和职业化本身更是司法独立的一个重要知识条件。我们今天之所以不会多此一举地强调数学研究或生物基因研究要保持独立，要点之一就在于这些学科已经有了它自己的专业话语和程序，有它们自己的评判标准和竞争淘汰体系，有它们自己的学术共同体。司法裁判当然与自然科学不同，甚至与法学研究也不相同；但是，不能不看到，司法不独立或欠缺的一个（尽管不是惟一）重要因素就是专业化程度不够。（6）如果司法判断是一个无需专业知识（在此，职业化又是专业化的条件之一）人人都能干的活，那么，支持司法独立或法官独立的惟一理由也许就只剩下“我是法官，而你不是”-一个完全靠政治权威支撑的命题。与此相关的一个曾引起了重大社会争议的现象就是“复转军人进法院”。（7）这里的核心问题之一-在我看来-就是，一个没有基本司法专业知识和技能而仅有“法官”称号的人，即使正派、人品好，也不可能有效抵抗不恰当的和非程序化的影响，相反可能被各种社会思潮席卷。  
　　有的学者则可能会更强调效率。尽管公正与效率的问题很复杂，但至少公正、专业化和职业化部分地隐含了效率。（8）虽然还不能笼统地说，有效率的司法就一定公正，但可以肯定的是，不公正的司法就总体说来不可能是有效率的。例如，不公正的判决更可能带来上诉、申诉、上访，势必增加法院乃至其他机关的工作量；为防止不公正的司法因此要求更多的监督，更多的司法解释，其案例也缺乏参考意义。这一切无疑会降低司法的效率。（9）非专业化的司法也不可能有效率，尤其在一个市场经济高度发展、社会分工日益细化的社会中，从经济学原理上看，效率几乎与专业分工是同义词；而职业化又是促进专业化的必由之路。
　　如果说这一目标在法院改革之初，由于种种智识上的以及政治上因素，还不是那么明确的话，但在我看来，过去10多年来法院系统的改革似乎已不约而同地朝着这一目标发展。无论是80年代末到90年代中期的庭审方式改革、审判方式改革，还是90年代末到今天法官与书记员的分离、减少案件审批、有关审判委员会功能的讨论、有关审判庭功能的界定、主审法官的选任、对判决书说理以及判决书署名方式的讨论和改革，无论是正式全面推行的改革还是一些地方法院的改革实验，尽管不时也有一些不和谐的改革措施，（10）从中都可以看出这条隐隐约约的主线，朝着一个更强调专业分工、更讲效率、也许更公正但显然是更为独立的法院制度发展。甚至，诸如法官制服的改变这样一个看似与公正效率完全无关的改革措施，其中也隐含了公正与效率的因素，隐含了法官群体与其他执法人员乃至社会其他成员在社会空间上的隔离和在社会视觉上的区分，因此隐含了司法从社会中剥离（sepa