2018建立中国法官定额制度若干问题研究

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　　      　　2002年7月18日，中国最高人民法院发布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》。这个《意见》第25条明确提出：“实行法官定额制度。在考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官定额”。［1］由此可见，最高人民法院根据修改后的《法官法》的规定，［2］已经将建立中国法官定额制度正式提上了议事日程。显然，对法官实行定额管理是实现法官职业化的前提，对法官队伍整体而言，如果没有量的限制，质是根本无法保证的。没有质的保证，法官队伍的职业化建设便是一句空话。然而，对法官实行定额管理并不是一个单纯的法官编制问题，它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度，是法官职业化这个复杂的系统工程中的一个重要环节。这项制度的建立，涉及诸多因素。它不仅受人口、案件数量等基本因素的影响，而且还受法院设置、诉讼程序以及法官管理体制等制度性因素的制约。可以说，这项制度的建立几乎涉及我国法院体制的各个层面。因此，研究法官定额制度，首先应当从中国法院的实际出发，对目前在我国影响法官定额制度建立的各种主要因素进行分析和研究，在此基础上，才有可能寻求在我国建立法官定额制度的有效途径。  http://
　　一、影响法官定额管理的两大基本因素
　　影响法官定额管理的因素很多，但最基本的莫过于人口和案件数量两个因素。因此，许多论著往往将这两个因素作为判断一国法官人数是否合理的重要标准。
　　1.人口因素
　　通常情况下，人口与案件数量成正比，人口的多少往往直接影响案件的数量，因而也影响到法官的数量。实际上，人口因素对法官人数的影响主要体现在法官人数占所在国家（或地区）总人口的比例上。然而，由于各国的司法制度、诉讼体制和法治发展水平的不同，法官占总人口比例也存在很大差异。
　　德国法官占总人口的比例最高，日本则最低，二者相差有十一倍之多。而美国与中国之间的差别不大。实际上，法官占人口的比例是一个具有模糊性的概念，何种比例为佳，并无定规。但由于人口和案件数量之间的正比例关系，若法官人数占人口比例太小，将有可能因法官不堪重负而影响整个司法体系的运转。在这一点上，日本就是一个明显的例证。根据现有的统计资料，日本是目前法官人数占人口比例最小的国家之一，包括在各级裁判所工作的助理法官（判事补）在内，每万人口中只有0.23名法官。由于法官人数占人口比例太小，日本各级法院的案件效率低下，积压严重的情况相当普遍，已成为日本司法的一个顽症。  
　　日本法院审理的民事案件中，尽管已结案件数逐年增加，未结案件的比例逐年下降，但未结案件所占比例最低的年份也仍然维持在36.2％，1991年甚至高达46.9％。从审理周期看，平均审理周期最低的年份达到8?8个月，而判决案件的审理周期最高的年份高达21个月。日本法院的这种状况引起了日本国民和当局的不满。因此，从1999年开始的日本第三次司法改革明确将解决法曹（包括法官）人口不足的问题作为改革的一项重要内容。2001年7月12日，日本司法改革审查委员会公布了一项最后报告，提出到2018年将法曹人口的数量从2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人数的增加幅［4］。
　　显然，日本的例子说明了法官占人口比例太小所带来的问题，而改变这种状况最直接的途径是增加法官人数。日本计划用18年时间使法官人数在现有的基础上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。从理论上说，法官占人口比例太小容易造成效率低下，质量不保的问题，那么，法官人数过多，也同样会因为人浮于事而影响案件的质量和效率。我国的学术界长期以来普遍认为我国的法官人数占人口比例太大，并且认为这是我国法院案件存在质量和效率问题之原因所在。有人甚至认为中国法官有3万人就够了［5］。这种认识的出发点自然无可非议，只是在法官人数计算上存在谬误，同时对中国司法的实际状况也缺乏分析。值得指出的是，尽管中国法官人数占人口比例并不是世界上最高的国家，但从我国的司法体制的现状以及法院审理案件的数量等因素考虑，目前这一比例的真实性及其合理性还有待于证明。对此，笔者将在下面的论述中作进一步的探讨。 论文网 http://
　　2.案件数量
　　从某种意义上说，案件数量与法官人数的关系更为直接。在一般情况下，如果不考虑其他因素，确定法官员额通常应当以每个法官所能承担的工作量为前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的数量。因此，案件数量是确定法官员额的一个硬指标。然而，由于各国诉讼制度不同，各国法官每年人均审理案件数也有很大差别。以一审案件为例，2001年，我国法院审结的一审案件590多万件，以21万法官计算，平均每个法官28件；而美国联邦法院1995年受理一审案件283，688件，当年美国联邦法院法官的总人数为763人［6］，平均每个法官317件，二者相差11倍之多。对此，我们不妨作一些分析：实际上，由于美国的诉讼制度所决定，绝大多数案件并未经过审理就已经终止，经过完整的庭审结案只有6％左右，1995年，美国联邦法院受理的283，688件一审案件中，只有17，816件经过完整的庭审［7］。如果以这个数字计算，平均每个联邦法官一年经过完整的庭审审结的案件只有23件，而其余348件案件则通过庭前或庭外的其他方式了结。我们还可以换一个角度来讨论这个问题，波斯纳法官曾有过一个计算：美国联邦地方法院审理一个一审案件的庭审持续时间1995年平均为3.4天［8］，依此计算，17，816件案件仅庭审时间平均每个地方法官每年就要为此占用100个工作日。如果以每年250个工作日计算，假设每件案件都经过完整的庭审，每个美国联邦地方法官一年审理的案件数也不超过60件。我们再来分析中国的情形，首先，中国法院审理的一审案件绝大多数都经过庭审，而且大多数是由3个法官而不是1个法官审理，因此，中国法官审理一个案件的实际工作量超过美国联邦地方法官；其次，中国21万法官中实际审理案件的法官人数远远没有那么多（这一点我们将在下面作详细的讨论），而美国联邦法院的法官人数和实际审理案件的法官人数是基本相同的。从这个意义上说，以21万法官为基数来计算中国法官的人均审理案件数是不尽合理的。 论文代写 http://
　　为了进一步说明案件数量和法官人数的关系，我们不妨再对有关国家上诉案件的情况作一些分析。例如1987－1989年?日本高等法院每年受理的上诉案件平均30?000件左右，但实际审结的案件约占50％［9］。以高等法院法官总数280人计算，平均每个法官一年审结的上诉案件数为54件；美国联邦巡回上诉法院1987－1989年受理的上诉案件平均35，000件左右，每年实际了结的案件大约占56％左右，且实际了结的案件中大约一半的案件属于“程序性终止”，对法官的工作量没有大的影响［10］。依此计算，美国148名联邦上诉法官（1988）平均每人每年实际审理的上诉案件数为66件。
　　由此可见，司法统计所反映的案件数量与法官实际审的案件数之间往往存在很大差别，但不同国家的法官实际审理的案件数并无大的差异。尽管各国的诉讼制度