2018浅谈行政执法检察监督制度

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浅谈行政执法检察监督制度
自2001年国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，拉开了我国建立行政执法与刑事司法衔接机制的序幕，经过十几年的发展完善，我国查处的经济犯罪案件数量持续增加，市场秩序得以逐步规范。但是问题也不能回避。有学者认为衔接机制全部问题的症结在于，行政执法权处于强势，而法律监督权处于弱势，两种权力系统的强弱反差致使对行政执法权乃至整个行政权系统缺乏应有的监督。 笔者以为构建行政执法的检察监督制度是完善机制的一个重要方面。行政执法检察监督制度，是指人民检察院依照法律规定，依职权或依申请对国家和地方各级行政机关的行政执法行为进行合法性审查，并根据审查结果，提出监督处理意见的制度。本文拟从我国行政执法检察监督的问题入手，探讨行政执法检察监督制度的构建。
　　一、行政执法检察监督遇到的问题
　　（一）立法上的缺失
　　虽然我国《宪法》明确规定人民检察院是国家专门的法律监督机关，承担法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督。但是，纵观我国法律，则没有检察机关对行政机关的执法行为进行法律监督的规定。相反，《人民检察院组织法》对于检察机关的监督职权还做了限制，将范围限定在诉讼监督领域。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条和第六十四条，也将检察机关的监督限制在对行政诉讼及人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督。自2001年以来，我国在实践中探索开展了行政执法与刑事司法衔接，尽管先后制定出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》以及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等多项文件规定，但是这些文件均属于工作性质的规范性文件，不是严格意义的司法解释，不具有普遍约束力。而且出台的文件原则性规定多，实务性规范少。 因而不利于检察机关对行政执法机关深入开展检察监督。
　　（二）监督方式单一，缺乏刚性
　　依据现行法律规定，行政执法的检察监督方式主要有检察建议和行政抗诉。行政抗诉是检察机关仅对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，适用范围有限且属事后监督。检察建议主要是应用于以下两种情况：一是在行政诉讼中，在监督法院行政诉讼审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督；二是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督，重点是对行政执法机关移送案件行为的监督。监督有察看督促之意，但现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定，检察建议缺乏法律权威，相关单位在接到检察建议后，完全可以置之不理，无法起到应有督促的作用，因而影响监督效果。
　　（三）获取信息渠道和监督手段的欠缺
　　案件信息是开展有效监督的前提，当前检察机关获取行政执法案件信息主要依赖于两法信息共享平台和行政执法机关的联席会议，但实践中，由于种种原因行政执法机关报送信息不及时、范围不全面因而极大限制了信息共享平台的工作效能。 联席会议由于形式上、时间上的不固定，造成会议往往流于形式，缺乏实质信息，这些也严重影响了检察机关的监督工作开展。同时由于立法中对检察机关在行政执法案件中的的调卷权与调查取证权没有明确规定，调卷难的现象还较普遍存在，直接影响了检察监督权的有效行使。
　　（四）现行体制和机制对检察监督的制约
　　领导体制的制约，在现行检察机关双层领导体制下，检察机关对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督的力度可想而知。监督机制的制约，依照法律规定，只有最高人民检察院和上级人民检察院可以提起抗诉，同级检察院不能成为抗诉的主体，这导致熟悉案情的检察机关不能适时提起抗诉，在逐级上报的过程中也造成了时间上一定的延后，无法及时确认行政行为违法，保障相对人的合法权益。 专门监督机构和人员的制约。因为立法上的空白，因而造成检察机关的机构设置中缺乏专门的行政执法监督部门，与行政执法监督相关的职能被分散在民事行政检察部门和侦查监督部门，监督内容上也主要侧重于对行政诉讼案件的监督和对行政执法案件移送的监督。这也导致了检察机关本就薄弱的监督力量更加分散。
　　二、完善行政执法检察监督的路径
　　党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，进一步深化司法体制改革也已成为了上下的共识，借助司法改革的东风，进一步完善检察监督格局，充实行政执法检察监督内容完全可以作为检察机关建设法治中国的重要着力点。
　　笔者的思路是：修改、完善现行《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》和相关行政法律法规的有关规定，对行政执法检察监督的性质、地位、范围、监督方式、效力等作出明确的规定，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，补充有关检察监督的相关规定。在此基础上，国务院与最高人民检察院协商制定有关行政检察监督制度的程序性规定，增强法律的可操作性。
　　1.必须弄清的几个问题：（1）行政检察监督的范围是全面全程审查，还是仅对部分行政行为审查？（2）行政检察监督的对象是仅指具体行政行为，还是包括抽象行政行为？（3）行政检察监督的内容是仅审查合法性行为，还是包括合理性行为？ 对于行政执法检察监督的具体范围，目前理论界仍没有形成统一意见。笔者认为，基于行政权的广泛性和自我扩张的特性，检察机关的监督应是全面监督，同时由于行政权对执行时间要求的紧迫性，因此检察机关的监督应是全过程的监督，但是囿于检察机关人力、物力等资源的限制，对行政执法机关展开全面全程监督既是不现实，也是不可能的，如何解决这一矛盾？笔者以为可以从监督的发起方式入手，首先在立法上应当肯定检察机关对行政执法的全面监督和全过程监督，但在程序上可以对监督范围进行细分：一是依职权审查；二是依申请审查。依职权审查，审查对象主要是涉及人身自由和财产方面的行政处罚以及行政强制措施。人身自由权和财产权是公民最重要的两项宪法权利，理应加强监督保护，而且在现实生活中，对于侵犯人身权和财产权的行政权的监督制约也确实比较薄弱，如限制公民人身自由的行政拘留权，完全由行政机关自己决定，自己执行，不受监督制约。因此检察机关对此类行政行为主动加强审查，容易为公众所理解和支持。依申请审查，主要是依据当事人的申请对行政机关的行政行为进行审查。此类型审查应是在当事人穷尽行政救济手段之后进行，对此类审查不宜做范围限制。