2018中国的检察改革（下）

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　关键词： 检察改革/法律监督权/检察制度
　　内容提要： 在建设社会主义法治国家的进程中，中国检察制度的宪政地位和法治价值是一个需要认真思考的问题。中国的检察权是法律监督权。检察机关的法律监督权具有法律性、程序性和事后性等特点，是对法律统一实施的最低限度标准的保障手段。中国检察制度的形成和发展有其独特的历史与现实基础，并且在法律理念和制度建构方面与欧洲大陆法国家检察制度具有较多的相通之处。司法改革中，应当立足于国家法治建设的全局和现实需要，进一步发展和落实检察机关的法律监督制度。为此，以检察权的拓展、约减和制约为中心，科学合理地配置检察权，以及改革检察官管理制度等内容应当成为中国检察制度改革的重要内容。
　　（二） 加强对检察权的制约
　　台湾有学者称检察官本身对抗不信任的“体质异常脆弱”。“先天弱质的第一个原因，乃 检察体系欠缺与审判体系相同的监督机制，尤其是欠缺审级制度及合议制度。”[31]“先天弱质的另一个成因，乃此新生儿的‘服从性格’”，[32]欧洲大陆的检察官制度一开始就在上下关系上植入了“上命下从”的基因，从而注定了它与统治者之间暧昧不明的监护关系，检察官会不会成为统治者打击异己，政治斗争的手段？ 由人民的“革命之子”沦落为政府的压迫工具？ 人们表示深深的怀疑。为扫除外界对刑事司法不信赖而诞生的检察官制度，一开始就陷入了挽救外界对其自身不信赖的攻防战中。在自由主义及法治思想的熏陶下，针对检察官的“脆弱体质”，人们给其植入了内外各种监督与制衡的疫苗，以便能使它既能防范法官的恣意，控制警察的滥权，又使自身免受病毒危害。这一分析反映了大陆法系国家关于检察官制约的一般观点。我国的情况与欧洲大陆又有很大的不同，但检察权的制约同样是一个十分重要的问题。从中国检察权运行的内部制约模式出发，检察权运行中的制约制度应当在以下方面进行完善：
　　1．加强检察一体化的内部制约机制
　　“检察一体化”，又称“检察一体制”（主义、原则） 、“检察一体原则”，是指为保持检察权的行使整体的统一，在肯定检察官相对独立性的同时，将其组成统一的组织体，即采取检察官所有活动一体化的方针。检察一体化，是大陆法系国家实行集中制的检察机关所实行的基本组织原则。上命下从的领导关系中，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，也有职务收取权及职务转移权。下级检察官则有相应的服从义务和报告义务。
　　检察一体化的目的和功能，在理论上有不同的解说，主要有打击犯罪说、防范误断滥权说、统一追诉法令说等。[33]该原则对我国检察制度的发展具有重要意义。从理论上讲，我国检察机关具有独立于行政机关和审判机关的特定地位，实行检察一体制并不会产生像西方国家因检察机关从属于行政导致行政对检察机关的干预问题，却有助于检察机关不受地方行政干涉。同时，检察一体制也具有防范下级检察官滥权的功效。在制度上强化检察一体制中上级的领导权时，应通过人事任免、奖惩制度改革，使检察机关的管人和治事统一起来，保证检察权行使的高度协调统一。
　　在检察一体制下对上级检察官的指令权也需要限制，以免上级滥用指令权。在大陆法系国家，对指令权的限制主要是通过法定主义、检察官的客观义务、程序公开和外部的间接制约等措施实现的。这是我们应当借鉴的。此外，我国在法律上并未规定检察官的内部独立，对于检察事项的决定权在检察长或检察委员会。在检察机关自侦案件上，检察机关内部具有诸多实体决定权，如是否立案的决定权、对侦查终结案件的处理权（撤案权、不起诉权）等，对此类权力应加强内外的制约。内部可通过上级备案审查，对错误的处理决定可通过指令权予以纠正。外部可通过建立对举报人、控告人的说明制度和向上级的申请异议制度。对检察机关自侦案件作出的存疑不起诉，因无被害人对不起诉的制约，因此，被不起诉人不服的，检察机关应当提请法院判决，以加强对不起诉的制约。
　　2．对检察强制处分权的制约
　　强制处分是国家机关在追诉犯罪时，为保全被告（嫌疑人） 或收集、保全证据的需要，对受处分人所施加的强制措施。对于刑事诉讼中的强制处分的定位有不同的理解。传统观点 认为，强制处分是单纯的诉讼行为。就一般的诉讼行为而言，除非另有法律之考量而予以救济规定外，诉讼行为应与本案一并接受终局裁判即可，无需再个别审查其是否合法。所以，传统的诉讼行为论是排除强制处分救济的。另一种理解是在公法上，强制处分属于干预人民基本权利的行为。因此，强制处分与公法上其他的基本权干预相同，应当开通对违法的强制处分的救济渠道。
　　就检察机关的强制处分决定权的制度制约问题，目前我国学界和司法实践中提出和存在的问题主要集中在检察机关的逮捕权上。学者提出了三种改革主张，一是提出由中立的司法机构（法院） ，对整个诉讼活动进行司法审查，进而取消检察机关的批捕权，将其交由中立的法院来行使； [34]二是认为在中国目前的司法体制和诉讼制度架构下，检察机关的批捕权有其存在的合法性和合理性。[35]但同时加强犯罪嫌疑人及其辩护人的防御性权利，赋予其合理的申诉救济途径，使检察机关的批准逮捕决定具有可诉性[36]； 三是检察机关对公安机关提请的逮捕和羁押有决定权，同时赋予被追诉人对检察机关的决定有请求人民法院进行司法审查的救济权，将检察机关自侦案件的逮捕和羁押由人民法院（内部设立的独立于审判庭的审前司法审查庭） 决定。[37]
　　笔者认为，上述改革方案的实施涉及到合理性与可行性的统一问题。合理性的制度设计还存在着制度配套和资源支持问题。其中，建立如西方国家一样的司法审查机制关系到法院制度的改革，审前法官制度的建立、诉讼审前程序的重构以及法院（法官） 独立性的制度保障的建立等等。从这些方面考虑，对于强制处分，我赞同第三种观点。对于公安机关侦查的案件，检察机关不仅对逮捕的强制处分具有决定权，对公安机关的搜查、扣押、拘留等强制处分决定权也应考虑建立必要的约束机制。但给予侦查机关在急迫情形下的例外规定，对检察机关的强制处分决定要给予当事人以事后的救济，被追诉人对违法的强制处分有权向法院要求予以审查撤销。
　　对于检察机关在自侦案件中的强制处分，应建立事前由法院审查的机制。即检察机关认为需要采取强制处分的，由侦查部门向人民法院提出书面申请，由人民法院审查并签发令状后，侦查部门才能执行。侦查部门拘留或逮捕被追诉人的，应在抓获被追诉人之后不迟延地解交人民法院进行审查，并作出是否羁押的裁判，实行逮捕与羁押的分离。基于紧急情况的例外原则，应赋予检察机关紧急拘留和逮捕的权力，但在事后应及时向法院申请签发令状。人民法院的审查仅是针对强制处分的合法性，强制处分的发动及合目的性则由检察官决定。被追诉人在羁押期间有权向作出羁押决定的人民法院申请取保候审、监视居住，认为超过法定羁押期限的有权要求法院解除羁押。检察机关的侦查部门认为需要延长羁押期限的，应当向作出羁押决定的法院提出，由法院决定是否需要延长及延长的期限。对于法院签发的或作出的令状和裁判，被追诉人有权向上级法院提起上诉进行救济。在此应当明确，对检察机关强制处分的制约制度完善，仍是建立在上述的审前法官和审判法官制度分离和法官独立制度保障之上的。