2018社会主义新农村建设的观察

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　　摘要：作为经济发达地区，新农村建设有其独特的条件和机遇，即工业化、城市化和国际化给农村和农民发展带来的机遇。但是这能转化成农民福利水平的切实改善吗？新农村建设的实践对其他地区有借鉴意义吗？本文通过调研发现，各级政府在多年经济发展的积累基础上有较强的财政实力来支持社会主义新农村建设，并且集体经济在工业化、城市化中焕发了青春，进行了许多增进农民权益的制度创新。但是农民发展的主体地位还有待加强。目前各地区、各层次的农民增收和生活质量差异很大，远离工业化、城市化中心的农民发展前景并不乐观。地方政府和工业部门在追逐GDP 增长中如何重视农民利益，让农民作为发展的主体地位分享工业化、城市化的收益，是有待于进一步完善的工作。与其他地区相比，新农村建设的条件和环境实际上是程度差异，因此它的经验和问题富有借鉴和启示价值。
　　一、导言
　　“十一五”规划提出建设社会主义新农村的规划，强调“新农村建设”中的“新”不再是以前通过工农剪刀差，从农村积累工业部门和城市部门发展的资本，而是工业反哺农业，城市带动农村，形成工农互促、城乡互动的协调发展机制。“十一五”规划明确指出，新农村建设的要求是“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，同时搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地等等。这些新农村建设目标和要求在实践中是如何通过农民收入、生活质量和发展能力的提高体现出来？经济欠发达地区和经济发达地区在建设新农村上的差别主要是发展条件和机遇上的差别，这实际上是经济发展程度上的差别，因此，经济发达地区新农村建设会给其他地区带来可供借鉴和启发的经验和教训。
　　本文提供一个建设社会主义新农村的调研报告，介绍和分析作为工业化、城市化和国际化程度发达的地区，建设新农村的经验和存在的问题，以此作为经济发达地区建设新农村的一个案例，对工业反哺农业、城市带动农村作一个生动的解释，希望从中得出的经验和政策建议对其他地区的新农村建设会有借鉴和启发意义。
　　**的工业反哺农业，城市带动农村早在上世纪八十和九十年代乡镇工业大发展时期就已经开始了。即使在乡镇企业逐步淡出，外资企业隆重进入的时期，**农村发展和农民收入还是不断地改善着。到2005年在江苏省首批六个全面小康达标的县级市中，**的五个县级市（昆山、张家港、常熟、吴江、太仓）全部入围、占得五席，其中农民人均纯收入达到8393元，比省目标值高393元，新型农村合作医疗覆盖面96%，比省目标值高11个百分点。
　　**的经济发展并没有因此停止，还在加速，表现为工业化、城市化和国际化在新一轮的国际制造业资本转移和本土制造业发展中还将进一步增强。但是，这时遇到前所未有过的瓶颈：用地指标短缺。在这个背景下，**市响应国家“十一五”规划，在2006年初**市出台了“**市建设社会主义新农村行动计划”，提出**建设新农村要以工业化、城市化和国际化促进和带动新农村建设为原则。在此前提下，新农村建设有两大主要内容是：（1）村镇规划先行，重点推进“三大集中”工作（工业向开发区和工业集中区集中；农民居住区向城镇和农村新型社区集中；农业向规模经营和农业园区集中），（2）促进“三大合作”（农村社区股份合作制、农村承包土地股份合作制、农村专业合作制）改革。从调研中我们认识到，前者是受工业化、城市化的推动，后者是前者的制度保障，使得农民利益没有损失的情况下实现前者。或者说，上述两大内容在具体工作中实际上转化为两个任务：一是缓解进一步工业化、城市化和国际化所受到的土地数量限制，二是在土地指标增长出自于农村和农业结构调整的情况下，土地重组和集中不能以牺牲农民收入和生活预期为代价。前一个任务的完成实际上是农村和农民再一次地支持工业化和城市化。由于这两个任务涉及到政府、工业投资者和农民三大利益主体，而且在利益协调和谈判中，农民通常是弱势群体，所以，新农村建设应当在以农民利益得到充分的保障的前提下，实现三方激励相容。
　　因此，农民在失地、失业（即非农化）中是否会仅仅满足于政府提供的收入补偿，是否仅仅满足于集中地居住所谓有城市化特征的小区里？他们的劳动力在未来还有没有发挥作用的地方？他们是否具备了参与工业化、城市化、国际化所需要的劳动能力？他们能否分享产业升级所带来的经济福利？这些问题都是农民能否成为一个发展主体的问题。从调研中接触到的情况，不断地让我们认识到阿马蒂亚·森的一句话的份量，即发展的目标和手段要“在适当的机会下，（让）个人可以有效地决定自己的命运并且互相帮助，他们不应被首先看成是精心设计的发展计划的被动接受者。”[②]这就是说，现在新农村建设中农民是不是精心设计的发展计划的被动接受者呢？农民的主体地位，尤其是农民发展的可行能力如何体现出来？
　　对这些问题的回答，需要我们对农村、农业和农民在工业化、城市化中的发展的实践、经验和存在的问题进行剖析，对农民在发展中的主体地位和发展能力（即森所说的实质性自由）进行评价，为新农村建设的政策提出相应的建议。本文第二部分解释我们考察新农村建设的一个视角――发展的自由观。第三部分到第六部分分别从新农村建设的工业化、城市化、国际化背景、集体经济发展、农民收入和农业生产等方面介绍和分析农民的行为能力和主体地位。最后一部分是对新农村建设中的农民主体地位和存在发展差异进行总结，并提出相应的政策建议。
　　二发展的自由观：观察新农村建设的一个视角
　　农村的变化，无非是农业生产的发展、农民增收、生活环境和基础设施改善和农民参与公共决策情况的改善。对于农村变迁的认识，二元经济理论强调通过农村剩余劳动力向工业和城市转移来提高农民农业收入，人力资本理论强调通过改善农业人力资本和非人力资本来发展传统农业，新制度经济学则是强调农民进入市场的产权界定和保护能改善发展农业的激励。这些理论的一个共同特征是农民和农业发展通常是一系列条件变化的自发结果，尤其是在农业部门在三次产业结构中逐渐变得不令人瞩目的时候，人们往往把农村发展看作是一国工业化、城市化进入高级阶段的“制成品”，一个简单的增加投入或扶贫问题。而农民作为发展的一个主体地位却没有得到重视。这个问题在中国目前农民人口占全国近三分之二的情况下尤为重要。[③]
　　阿马蒂亚·森认为，主体是采取行动并带来变化的人。[④]发展就是增强个人作为主体的可行能力，是增强个人参与经济、社会和政治活动（包括从参加市场活动到直接或间接地参与个人的或集体的政治或其他领域的多种多样的活动）能力，具体地说，这些能力体现在各种功能性活动上，如有足够的营养、基本医疗、教育、社会保障、参与社区生活和拥有自尊等等。人类发展就是个人的可行能力集的扩展，是人们享有的真实自由的扩展。由于个人的可行能力严重地依赖于经济的、社会的、政治的安排，所以，森将个人的可行能力所决定的真实自由区分为五种工具性自由：（1）经济条件，是指个人分别享有的为了消费、生产、交换的目的而运用其经济资源的机会。可供运用的经济资源及其交换条件决定了一个人的经济权益。收入和财富增长表现为人们经济权益的提升。（2）政治自由，是个人参与公共事务决策的权利。（3）社会机会，是指社会教育、医疗保健等方面所实行的安排。（4）透明性保证，是满足人们对公开性的需要，在保证信息公开和明晰的条件下自由地交易。（5）防护性保障，即社会安全网，如失业和贫困救济。这五种工具性自由相互关联、相互补充和强化，例如一个国家迅速降低死亡率既可以采取“增长引发”的过程，也可以采取“扶持导致”的过程。在前者，通过高速经济增长来发挥作用，人们参与经济交易的权益增加的同时，国家也有财力承担社会保险和开展积极的公共干预。在后者，通过精心策划的公共教育、医疗保健和透明的信息交流来实现，同时也能促进经济增长。再如在政治自由的国家，饥荒不会发生，经济的自由和生存的自由都能得到保障。因此在森看来，发展政策就是提供多元化的支持性安排，充分扩展这些相互联系、相互强化的工具性自由。[⑤]
　　按照森的发展观，目前社会主义新农村建设关于“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求也可以从上述五种工具性自由及其关系来理解，新农村建设的目标不简单是农民增收，而是农民作为自由、自立的主体地位的确立和维持。
　　目前，在农村建设中，工业化、城市化的良好形势增加了农民利用其拥有的经济资源如劳动力、土地获取收益的机会。从这个意义上说，农民发展程度因其劳动力转移、分享土地增值收益和就业条件的宽松及其政府的支持而显著地得到改善，而且相比于其它地区来说，农民的发展程度是最高的。同时各级政府的投入和政策在一定程度上增强了农民从事某些功能性活动的可行能力，如基本的医疗健康、社会安全网。
　　但是，在现阶段，在现行的政治、经济和社会体制下，政治参与、医疗与教育、社会安全网和透明性保证这四个方面对农民来说，基本上是同质的，而且在很大程度上因经济增长水平高而领先于其他地区。所以，我们农民的经济权益的角度切入，观察农民经济权益目前发展的状况、经验和存在的问题，以及对其他工具性自由的依赖。由于经济权益的好坏直接体受到工业化、技术进步等GDP 增长因素的影响，而这些因素在各地区之间、各年龄层次农民之间呈现出巨大的差别。所以，经济权益将成为农民发展关键的边际变量，它的改善程度直接决定农民能否走向富裕，走向与城市居民有同等的发展状况。因此，在GDP目标导向的经济发展中，农民的发展还应有所期待。
　　三、农民的经济条件：工业化、城市化和国际化中的诱惑与隐忧
　　**的经济发展主要依靠原来乡镇工业基础和上世纪后期发展外向型经济吸引来的大量的外商投资企业。这些企业的投资和成长使得不仅在人均国内生产总值位居江苏省前列，而且城镇居民人均可支配收入和农民人均收入也遥遥领先于其他地区。其中尤以昆山市发展为代表。工业化和经济国际化带来了城市化呈现出新的特征，原有的从农村开始的自下而上的自发过程，逐步转变为政府为了工业投资建设用地需要自上而下地规划城市化，使得既保留了乡镇工业时代形成的农村城镇化，也出现了外向型经济推动的大量工业向工业园区集中、人口向小城镇集中和服务业向中心城镇集中的现象，城市的边界在逐步扩大，多中心－卫星城镇群在增加，为更多的农村人口转移到城市创造了机会和空间。
　　我们知道，在已完成的工业化过程中，农民收入的增加主要依赖于乡镇工业和外商投资企业集中投资的劳动密集型制造业对农民的吸纳，这些制造业科技水准不高，对劳动力知识水平要求不高。即使有的外商企业投资高科技产业，但是由于看重的是国内低价时为劳动力、原材料和能源供应，主要是投资在附加劳动价值环节上。这并不妨碍农民就业和进城。
　　但是**的工业化、国际化和城市化目前需要进一步提升竞争力水平。这对农民经济权益来说，并不一定得到长期的改善。这是因为下一阶段提升区域竞争力的着力点是实现制造业向先进制造业升级，突出强调一系列先进制造业的核心技术和关键技术本土化，装备制造业国产化、高技术产业向自主研发延伸、传统制造业信息化等等，这不仅是政府的意愿，也是一部分企业提升竞争优势的需要。但是这种结构优化的前提是有大量的高技术能力劳动力的供给。在劳动力资源、教育资源丰富的中国，这种劳动力的供给是不成问题的。但是对于大量来自农村的农民劳动力来说，转换成高技术劳动力却是一个大问题。不仅是因为他们开始从农村、农业转移出来的时候拥有的只是体力劳动力，即使转移出来后，也只是变成了熟练工。他们获得的收入增加也主要用于改善生活条件和保障上，很少有知识投资。因此，总体上，他们难以适应制造业升级的需要。如果制造业升级呈现快速大规模的趋势，那么不可避免会出现来自城市的新兴知识劳动力对来自农村的体力劳动力的挤出效应。
　　实际上，现有的劳动密集型产业已有相当大的规模，在生产和销售上形成了产业集聚，市场占有率很高，传统的劳动密集型制造业还将继续保留一定的规模，并持续存在一段时期，但是，由于市场竞争的压力，企业要获得利润的增长，短期内可以通过使成本降低到最低限度来保证。而降低成本的首要手段就是降低工资。这不仅使得劳动力没有足够的剩余收入来投资技能提升，而且原来在乡镇企业工作的第一代农民和从乡镇企业改制过来的农民都已过了中年，有的已有50岁，体力下降，社会保障和就业保险要求高，在各地涌来了大量的外地农村转移过来的劳动力情况下，由于他们的最低工资要求低于当地劳动力。因此，不可避免地发生本地“4050”（四五十岁人的简称）劳动力受到大量外地劳动力的挤出，再次回到农村。
　　从政府促进经济社会协调发展的职能来看，在经济发展GDP 指标的考核下，各级政府官员，尤其是乡镇和村级领导的工作重心放在当地GDP 规模和增长指标上，招商引资、服务于企业自然成为他们首要关心的问题。客观上讲，社会协调发展，如收入差距的缩小、社会保障平等化、高等教育大众化等都是在人均GDP 达到3000美元时才有条件实现。一定的GDP 增长速度是必要的，否则社会矛盾反而突出。而且，从官员业绩评价靠来看，GDP 指标又是简便易行的手段，社会发展指标难以在短期内可以量化的。政府官员对于工业化、城市化、国际化的努力会很快在GDP 增长上体现出来，而解决“三农”问题上往往是再分配性努力，对GDP 增长的影响不直接，往往显得动力不足，不可持续。可以说，在新农村建设中，政府官员为了使工业投资者在本地落户和持续再投资，往往对被征地农民或失地农民利益保护不充分，对于解决失业农民再就业问题，更是努力不足。农民利益难以避免受到工业部门和城市部门的冲击。
　　从上述三方面分析来看，农民发展的经济条件既受到工业化、城市化和国际化的诱惑，同时又存在着恶化的趋势。而经济条件的改善，依赖于农民的劳动技能的提升和政府的重视，因而期待着农民教育培训体系的建设和农民利益在政府行政过程中的体现。
　　四、农民的参与性：集体经济的积极行动与消极因素
　　在新农村建设中最直接面对“三农”问题的行政单位是乡镇政府、行政村委。中央、省市解决“三农”问题的政策需要通过乡镇、行政村官员积极努力、扎实细致的工作才能落实。而且新农村建设中有许多公共投入和服务是属于村级公共品，需要当地村行政集体有能力筹集公共资金来提供。因此，如何在尊重农民意愿的前提下，激励乡镇政府和村行政集体增加村级集体收入，有效供给村级公共品和贯彻落实上级政府的支持项目和政策，是新农村建设不可回避的问题。