2018关于社区警务运行机制的探索

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　　[内容摘要]：目前，以社区警务为主要内容的基层警务改革已经在许多地方得到尝试，但对于社区警务的运行机制问题却一直缺乏明确、系统的论述，并因此而对社区警务工作产生不利的影响。为此，本文从社区警务的保障机制、权力分配与职责定位机制、社区警务的实施机制、社区警务的考核机制等四个方面，对社区警务的运行机制进行探索。
[主题词]：社区警务　运行机制　保障机制　权力分配与职责定位机制　实施机制　考核机制
   目前，以社区警务为主要内容的基层警务改革已经在许多地方得到尝试，从目前的实施情况来看，总体效果还是比较好的，但同时也面临着许多亟需解决的问题，其中最主要的问题便是如何建立一套比较完善的社区警务运作机制。这一问题是顺利开展社区警务的核心问题。然而至少到目前，我们对这一问题的认识还是比较模糊的，也正是因为这种认识上的模糊，制约了社区警务功能的有效发挥，削弱了许多民警对社区警务功能的预期，从而使不少民警对社区警务的功能产生怀疑。为解决这一问题，本文拟从社区警务运行机制的构成要素
及其内容出发，对社区警务的运行机制作一详细探讨。
   一、社区警务运行机制释义
   我们通常所说的运行机制，是指某一工作系统运行过程中各组织或部分之间相互作用的过程和方式。因此，在理解社区警务运行机制时，可以把它理解成社区警务实施过程中，社区警务实施过程本身及其与社区警务实施过程密切相关的有关机制之间相互作用的过程与方式。因此，从构成要素的范围这一角度上来讲，对社区警务运行机制的理解，本身就包含了两种不同的含义：一种是狭义的理解，即仅指社区警务实施过程本身；另一种则是广义的理解，即除了社区警务实施过程本身之外，还包括与社区警务实施过程密切相关的各种机制。
   对与社区警务实施过程密切相关的各种机制的具体内容，目前尚无统一的认识，但根据社区警务实践已掌握的经验和我们分析问题的常规思路来看，笔者认为其似应包括以下四个方面的内容，即社区警务的保障机制、权力分配与职责定位机制、社区警务的实施（即实际运行）机制、社区警务的考核机制。其中，社区警务的保障机制，不仅要为社区警务的开展提供人、财、物等方面的有形保障，还要从制度建设入手，为社区警务提供所必须的各种无形保障，从而为社区警务提供稳定、有效的保障机制，解除后顾之忧；社区警务中的权力分配和职责定位机制，主要是指社区民警与派出所之间的权力关系及功能定位问题，只有解决了这两个问题，社区民警才能在社区警务中有明确的角色定位；社区警务的实施，是社区警务运作机制的核心，只有通过社区警务的实施，才能使社区警务得以实现；社区警务的考核机制，也是开展社区警务的重要环节，没有科学的社区警务考核机制，社区警务最终将流于形式，不能真正发挥其应有的功效。
; 要确保社区警务的顺利开展，必须在重视和不断完善社区警务实施本身的机制的同时，不断完善与社区警务实施本身有着密切相关的其它各种机制，因此，本文着重从广义角度来探讨社区警务的运行机制，以下将对各机制作详细论述。
; 二、社区警务的保障机制
; 本文对社区警务保障机制的探讨，将分有形保障机制和无形保障机制两个方面进行：
; （一）社区警务的有形保障机制。主要包括以下两个方面：
; 1.警力保障。在考虑社区警察的配备时，必须既考虑到警务工作的合法性，又要考虑到各地警力的实际情况，进行科学合理的配置。一般情况下，应遵循“一区双警”的原则。考虑到各地警力的实际情况和社区本身的治安情况，也可灵活加以变通，以“一区一警”和“一区多警”作为补充，对“一区一警”所带来的警务工作的合法性问题，可以通过相邻社区民警之间的联勤来解决。在具体警力的配置上，还应充分考虑到基层基础工作的延续性，不仅要保持社区民警的相对稳定，同时也应注意新老、强弱的合理搭配。
　　目前，基层警力不足，特别是社区民警的严重缺乏，已成为不少地方的公安机关在进行基层警务改革时所面临的一大难题。杭州市公安局对这一问题的具体解决办法是：一是结合机构改革，使一部分民警从机关充实到社区；二是将新分配的公安院校学生和部队转业干部原则上都放到社区。上述做法无疑对解决社区警力不足的难题具有借鉴意义。当然，就我国目前公安体制的实际情况而言，一下子就能大量增加民警编制是不太可能的，因此，我们更应把解决问题的出路放在现存警力内部潜力的挖掘上。不仅要在提高民警的业务素质上下功夫，还应重新审视一下公安机关内部各警种之间的职责划分是否科学、合理，以及对警力的使用是否合理，尽量减轻非社区民警职责范围内的其它工作对社区民警的干扰（这同时又是无形保障机制的问题，将在下文详细论述）。
; 2.财物保障。在这方面，最重要的就是要搞好社区警务室的建设，为派出所工作向社区转移打好基础。为此，必须做好两个方面的工作
; 一是要落实社区警务室的办公用房和相关设施的配置。各地公安机关应想方设法，通过各种途径解决这方面的经费问题。在自身经费困难的情况下，可以争取当地各级党委政府的支持，以获得其在财力、物力上对社区警务室建设的支持。如果所需的财物一时难以筹集齐备，可根据社区警务的实际需要，在确保必要设施到位的情况下，区分轻重缓急，分阶段的进行配备。
  二是要搞好社区警务室建设的规范化。社区警务室不仅使派出所工作阵地前移，而且也是拉近警察与社区成员关系的一个很好的纽带，因此应把社区警务室建成社区警务的标志物，使社区成员一看到社区警务室便有了亲切感。在这方面，西方一些社区警务搞得比较成熟的国家的做法值得提倡。杭州市公安局则出台了规范社区警务室建设的有关规定，要求各地按照市局要求，规范社区警务室硬件建设，建立颜色统一、样式统一、标志统一、办公设施齐全的社区警务室，从而在社区警务室建设的规范化方面探索出了一条比较成功的路子，也取得了相当好的效果。应该说，从长远来看，在全国实现社区警务室建设的规范化，不仅可行，而且也是搞好社区警务建设所必须的。
; （二）社区警务的无形保障机制。也就是确保社区警务顺利开展的相关制度的建设，主要包括以下三个方面：
; 1.社区警务本身的制度建设。要保证社区警务的正常开展，必须做好与社区警务本身有关的建章立制工作，对社区警务加以必要的规范。
首先是要制定社区警务的勤务制度，对社区民警的工作时间和流程作必要的安排。在这方面，应允许各派出所根据所内警力分配和所辖区域的实际情况，灵活加以安排，而不能千篇一律，搞整个分局甚至全市、全省的“一刀切”。事实上，从目前已开展社区警务地区的实践情况来看，也大多没有采取硬性的规定，而是采用弹性工作制，除必要的政治、业务学习及其他警务工作以外，其余时间一般都要求社区民警下社区，以提高群众的见警率，密切警群关系。
   其次是要制定社区民警接待群众的制度，定时接待群众。定时接待群众，可以提高群众对社区民警帮助其解决实际问题的预期，更方便社区民警与群众的沟通，因此社区民警每周必须安排必要的时间，用以接待群众。具体的时间安排，也应由各派出所根据具体情况制定。
   最后是要制定对社区警务本身起保障作用的其它相关制度如：社区民警请销假制度、社区民警的接处警制度（要正确处理派出所处警与社区民警处警的关系，一般应做到二级处警）、社区刑事案件回访制度（由社区民警根据刑事案件的发生情况，对受害社区成员进行回访，共同分析防范上的漏洞）、社区民警巡逻制度、社区警务定量分析制度（不仅是保障机制的一部分，也与社区警务的考核有关）等等。
2.避免非必要警务和其他工作对社区警务产生干扰的制度。非必要警务和其他工作对基层警务的影响一直是困扰基层公安机关的难题，为了避免把这一难题带入社区，有必要对这方面进行明确的规范。目前，对这方面的研究还比较少，形成正式规范的不多。但根据实际经验来看，似应从以下几个方面进行研究：一是要对巡特警与派出所及社区民警在接处警方面的分工合作关系进行必要的规范，保证社区民警有足够精力搞好社区警务工作；二是要理顺社区民警与治安专业队的关系，尽量少把治安案件压给社区民警；三是要对社区调解（处）室的工作进行规范，在不涉及刑事、治安等方面的法律问题的情况下，尽量减少社区民警对纠纷调处的介入；四是在条件允许的情况下，公安机关临时警力的调用，应多考虑在机关内部其它部门调用，尽量多给时间让社区民警留在社区；五是要理顺社区民警与社区其他工作的关系，减少社区非警务工作对社区民警的干扰。
3．确保社区警务正常运作的相关监督机制。对社区警务运行情况的监督，主要有两种形式，一是公安机关内部对社区警务运行情况的监督，二是人大、其他政法机关及社区群众对社区警务运行情况的外部监督。具体的监督方法，相关材料已多有论述，在此不赘述。
三、社区警务中的权力分配与职责定位机制