2018“公共使用”与“公共利益”的法律解读

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　　关键词: 公共使用/公共利益/征收权/限制
一、美国新伦敦市征收案① 简介
新伦敦是美国康涅狄格州的一座小城市。前些年开始，该市经济走向萧条，失业率剧增，人口也大量流失。为推动经济复苏，1998年1月， 州政府批准发行债券，资助一家民间非营利实体“新伦敦开发公司”（NLDC）开展城市规划活动。同年2月，辉瑞医药公司计划在新伦敦投资建立研究机构。地方官员设想，以该研究机构和拟建的海岸警卫队博物馆为中心，对泰晤士河边地区进行商业开发。2000年1月，市政府批准了NLDC制订的涉及90英亩土地的综合开发计划，并委托NLDC作为开发代理商负责实施。同时，授权NLDC购买或征收私人财产。NLDC成功地议价购买了90英亩开发范围内的大多数房地产，但与另外一些业主（他们拒绝出售）的谈判受挫。同年11月，NLDC启动征收程序从而引发了本案。12月，苏泽特·凯洛等9个业主将新伦敦市及NLDC诉至当地高等法院，主张征收行为违反宪法第五修正案规定的“公共使用”（public use）限制。在高等法院作出禁止部分财产征收的裁决后，双方又上诉至康涅狄格州最高法院，而州最高法院认定了全部征收行为的有效性。接着，凯洛等向联邦最高法院上诉，主张市政府征收他们的财产用于私人经济开发是一种违宪行为。
2005年2月22日，联邦最高法院审理了本案。法庭辩论中，地方官员宣称， 为辉瑞公司新建研究大楼配套的开发项目将创造就业岗位、增加税收并促进长期不景气的地方经济，这有助于改善整个公共福利，因而符合联邦宪法规定的“公共使用”条件。但居民们及其代理律师认为，这种征收行为极不公平，只能损害财产权和分裂社会，要求法院予以阻止。一些法官也怀疑，政府能否为某个以经济增长为承诺的私人开发项目去征收某个人的住宅。他们甚至考虑推翻最高法院上一次（1954年）关于为私人开发行使征收权的重要裁决。该裁决认定，为消除“贫民窟或衰落区”（slums or blighted areas）而采取的财产征收行为可以构成“公共使用”因而是被允许的。法官金斯伯格认为，新伦敦市处在经济“不景气”（depressed ）的情形中，还没有到经济“衰落”（blighted）的地步。居民们的代理律师布勒克也主张，1954年案中的那种城市衰败不同于目前新伦敦市经济不景气的情况。但法官肯尼迪认为，经济不景气地区可以很快沦为衰落区。
2005年6月23日，联邦最高法院的9名法官以5比4裁定，维持州最高法院的裁决，从而认定了一个城市可以为一项旨在振兴不景气地方经济的发展计划而征收私有财产。其法律意见书指出，新伦敦市拟采取的征收行为符合宪法规定的“公共使用”要求。
二、“公共使用”与美国的征收权限制
新伦敦市征收案主要涉及国家征收权。　在美国有一个专门的法律术语“eminent domain”用来表述国家对私人财产（主要是土地及地上的房屋等附属物）的征收权。一般认为，美国宪法为征收权提供了最基本的法律依据。1791年通过的宪法第五修正案规定，“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；未经公正补偿，不得以公共使用为由征收私人财产。”② 据此，政府被允许以公平补偿作为交换来征收私人财产，但只能为了“公共使用”的需要。根据立法本意，宪法第五修正案与其说是对政府征收私人财产的授权，不如说是对征收权的限制。限制的目的是为了防止政府滥用国家征收权和保护公民的私有财产权，而这种限制的要件之一就是“公共使用”（其他两个要件是“正当法律程序”和“公正补偿”）。上文提到的新伦敦市征收案，其焦点也在于政府的征收行为是否符合宪法规定的“公共使用”条件，或者说，“宪法第五修正案关于‘公共使用’的要求，能够为财产被征收的个人提供什么样的保护？”③
何谓“公共使用”？美国的法学家们认为有两种观点：狭义的指“被公众所使用”（use by the public）；广义的指“公共利益”（public advantage）。 “现在一般来说，如果公众的目的也被满足的话，私人的目的可以被满足。这样，私人公司履行诸如公用事业、铁路等公共职能，经依法授权可以动用国家征收权。”④ 也就是说，对“公共使用”一般应做广义理解。
美国的司法实践一直在努力为“公共使用”作出合理的解释。这里，又得提到联邦最高法院1954年就伯曼诉帕克一案的判例⑤。该案涉及一个与地区衰落并不相干的百货商店，但法院认为，把尚未荒废的商业建筑纳入荒废的城区内进行规划，这对城市重建来说是合法的，因此允许地方政府为城市复兴计划征收该商店。1954年裁决实际上把地方政府联合开发商改造荒废城区视为“公共使用”。此后，在美国征收权不断扩大，土地征收的范围从荒废的城区拓展到老商业区。但1954年裁决并没有一劳永逸地解决“公共使用”的定义问题，人们对此仍持不同看法，政府也陷入是否行使征收权的两难之中。同时，各个州的最高法院也试图对“公共使用”作出解释。例如，1981年密歇根州最高法院就波兰城居民诉底特律市一案⑥ 作出裁决，允许该市为通用汽车公司兴建一个工厂而征收波兰城地区分属于不同私人业主的一大块土地。法院认为，私人实体（通用公司）无疑将因征收计划受益，但同时已被证实存在着一种“清晰和重大”的公共利益。2004年7月， 该法院又推翻了1981年裁决，严格限制政府征收私人土地交由其他私人使用。而在康涅狄格州，最高法院支持了新伦敦市的征收行为，尽管与1954年案比较，这种征收“不是为了消除贫民窟或经济衰落，却仅仅是为了‘经济发展’这个可能增加税收和改善地方经济的目的”⑦。一些支持居民的人怀疑，“征收权的行使，尤其是以经济发展为目的时，会给居民带来损害而使私人开发商获利；这些开发商可能利用其拥有的金钱和影响力去赢得政府的特许。”⑧ 但联邦最高法院法官史蒂文斯认为，认定经济发展不能构成公共使用“既无先例也不合逻辑”，“促进经济发展是政府的一项传统的和长期以来被接受的功能”，“没有根据认定， 我们传统上对公共目的（public purpose）之广义理解不包括经济发展”⑨。2005年6月作出的支持新伦敦市的最终裁决，实际上也认定了经济发展可以构成宪法规定的“公共使用”条件。“在本质上，法院把长期以来用于限制征收权的‘公共使用’要求，扩大到据信可以增强经济活力的任何事情。再也不必为了一个诸如公路、公园、桥梁等真正的‘公共’需要。”⑩ 但从历史看，这种扩大解释由来已久。至少从1954年裁决开始，法院就已经肯定城市当局可以征收私人财产用于实现“公共目的”的私人开发。应该说，在允许政府为经济复兴和私人开发而行使征收权这个问题上，2005年裁决与1954年裁决是一脉相承的。总之，通过多年的司法实践，美国宪法中的“公共使用”在很大程度上已经被解释为“公共目的”或“公共利益”，不再局限于公用设施建设，可以包括对社会公众有利的经济开发。
当然，在美国并不会因为新伦敦市征收案的最终裁决而停止对“公共使用”的争论。5∶4的表决结果说明了法官在这个问题上的意见分歧；同时，还有其他许多人并不赞同最高法院对“公共使用”的最新解读，甚至发出警告，“因为这个裁决，穷人和中产阶级将最容易因政府及其公司同盟者滥用国家征收权而受伤害。”(11) 但是，无论各方对“公共使用”有多少争议，也无论2005年裁决能否经得起历史检验，宪法第五修正案中的“公共使用”要求对征收权的限制和私有财产的保护是不可动摇的。事实上，最高法院也试图在财产所有者的权利和政府的征收权之间找到一种平衡，其法律意见书也强调“法院的裁决并不阻止任何州对征收权的行使设置进一步的限制”(12)。
三、“公共利益”与我国的征收权限制
与美国宪法中的“公共使用”征收条款类似，我国宪法有两个“公共利益”征收(13) 条款。2004年3月通过的宪法修正案第二十条、 第二十二条分别将宪法第十条第三款、第十三条修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，以及“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。此前，宪法有关条文仅涉及土地“征用”（实际上混淆了征收与征用的概念），且未规定私有财产征收。1986年民法通则也未规定征收制度。可以说，宪法2004年修正案的两个“公共利益”征收条款，首次为我国的国家征收权制度作出了比较完整的规定，也为公民财产权对抗政府权力扩张树起了法律屏障。
比较中美两国的宪法规定，美国宪法是通过反面禁止的形式来规定国家征收权，而我国宪法是通过正面许可的形式来规定国家征收权。从征收权行使的目的来看，在美国是为了“公共使用”，而在我国是为了“公共利益”的需要。但是，随着“公共使用”在美国司法实践中更多地解释为公共目的，其内涵与我国的“公共利益”接近。特别是究其立法本意，“公共使用”目的或“公共利益”需要，都是为了限制征收权，保护财产权（只不过在美国仅指私有财产权，在我国则包括农民集体所有权和公民私有财产权两大类）。
对政府来说，征收权是十分必要的，正如美国全国城市联盟（NLC）主席安东尼·威廉斯所言，征收权是“城市官员拥有的振兴地方的最有力工具之一”(14)。但是，征收毕竟是对财产的强制收买，是物权绝对性原则的例外，因此，征收权必须受到严格限制。考察各国立法例，不止是中美两国，对征收权的行使加以公共目的等类似限制是一种普遍的做法。比如，法国民法典第545 条规定：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”德国基本法第14条规定：“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”依据我国宪法，“公共利益”目的是动用征收权的前提条件，也是规范政府具体征收行为的关键所在。近年来我国土地征收和房屋拆迁(15) 中暴露出来的征收权滥用问题，其实质就是“公共利益”的滥用。与美国上世纪五六十年代兴起的城市重建高潮相似，随着我国经济的持续快速发展和城市化的不断推进，土地需求量剧增，导致土地征收和房屋拆迁在各地频繁发生。如果一个征收或拆迁行为确是以“公共利益”为目的，那就是合法的，被征收者也有义务给予配合。但不可否认，在“征（拆）”字当头的城乡建设和经济开发中，不少土地征收和房屋拆迁以“公共利益”之名行谋取商业利益之实。比如，政府通过征地或拆房低价取得土地，再高价卖给开发商用于商业开发，开发商和政府都从中获利，而被征地农民和被拆迁居民的利益受到严重损害。再如，有的地方以兴办各种开发区和园区为名，大量“圈地”，但不少土地“征”而不“用”，开发区“开”而不“发”。据浙江省农调队对455户失地农户的调查，“征而未用”的土地占被征地总数的20.4％(16)。如此土地征收和房屋拆迁，实为对土地资源的极大浪费，不仅无助于当地经济发展，而且损害公民权益，妨碍社会公正，影响社会稳定，显然与“公共利益”目的背道而驰。