2018论城市出租车业的竞争与管制

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　　关键词: 城市出租车业 管制 平等 协调
内容提要: 城市出租车业的管制创立了一种制度资源，面对该制度资源如何配置而展开的日益白热化的纷争，监管机关无法进行有效调节和解决，并使得法院也陷于无法受理该种纠纷的窘境。引入竞争机制才是有效而经济地管制城市出租车业的前途，而经济性管制则已经走到末路，必须全面向社会性管制转型。平等（衡平）与协调原是解决城市出租车业的特许经营权纷争的基本原则，同时，城市出租车总量控制的可调控性制度、出租车业准入和退出的社会性管制标准制度、出租车业的真正贯彻民主法治精神的听证磋商制度、出租车业的制度内异常利益的调整制度则是解决该问题的有效制度。
一、制度资源与出租车业的管制　
出租车业的特许经营是政府对基础设施或者公共服务进行民营化的一种方式，可分为排他性的和非排他性的。以北京为例，出租车牌照的特许经营介于排他性与非排他性之间，出租车牌照的特许经营权则成了名副其实的制度资源。 　
传统民法崇尚行为本位，以意思表示为中心，从而展开民法的体系；在现代社会，传统民法越来越不适应生活的现实需要，因此逐渐发展出来“外观主义”、“信赖利益”、“无过错责任”等制度、术语，以期通过民法的现代化，在某些条件下弱化当事人意思表示的重要性，使之能够适应现代社会生活的需要。于是，民法出现了以行为本位为主以资源本位为辅的发展趋向。但是，更多的不考察当事人的行为意愿之有无、善恶、注意而进行资源分配的法以“行政法规”的形式出现，这严重“伤害”了民法的体系。此种情势凸现了传统法律部门划分的尴尬与无奈，而体现公私法融合理念的经济法则就是在这种传统的法和法理论不能适应现实生活需要而冲杀出来的法和法理论。尽管有时候经济法也以行为帮助判别如何分配资源，但它是以资源分配为主的法，因此，经济法所关注的主要是“生活资源之分配是否合理及外表之行为对生活资源所引发之变动层面”。因此，运用经济法的理念和基本理论分析城市出租车业的管制问题就是找到了正确的工具。 　
二、竞争与管制　
由于特许经营权模式包含了某种程度的垄断特许，所以管制是必需的。 　
以北京为例，在出租车业设置特许牌照经营是为了遏制无序竞争、企业效益与司机收入降低而实行严格总量控制的市场准入制度的产物。一些学者也认为，低效无序竞争，与进入壁垒过低相关。低效竞争和恶性竞争是过度进入的直接后果，而市场准入作为一种政策法律性的进入壁垒，其调整将直接影响市场的进入难易，左右市场的竞争状况。所以，应当用市场准人的手段来控制过度竞争，改善市场秩序。市场准人的管制，不应仅局限于自然垄断行业，在竞争性领域，适度的准入管制，有助于市场的有序竞争。 根据这些学者的观点，“过度竞争”、“重复建设”等就成了对包括出租车业在内的一般竞争性行业实行经济性市场准入管制的主要理由。但是，这里“过度竞争”的概念有被滥用的嫌疑。“过度竞争”往往与规模经济相关，肯定不适合于小规模经济的竞争性产业。 此外，从世界和中国改革开放以来的经验来看，过度竞争或曰充分竞争对经济发展颇有裨益。一些学者已经论证了转型时期企业的过度进入行为对产业组织的改善是明显和多方面的。 所以，以遏制无序竞争为理由设置出租车经营的特许制度并不充分。另外，就北京市自2000年展开的出租车业的重组来看，这是在提高经济效率和竞争力的名义下采用产业政策等措施促成规模经济。这在某些行业是有必要和可能的。但问题是，这种方法和牌照特许、总量控制结合在一起就形成了出租车业的产业垄断。对政府监管机构来讲，管制对象由数千家主体变成了主要少数几家主体，使得监管任务相对简化，同时也使得出租车公司对出租车司机更具有了强大的社会支配力，对出租车司机的管理也相对简化。但是，社会矛盾并未简化，相反却日益加深了。 　
另外，政府主管机构以推行“有序竞争”为由对出租车业进行严格市场准入管制的弊病也很大。首先，政府不拥有全能信息，对出租车业供求现状或趋势的判断可能发生失误，因此总量控制的依据并没有说服力。其次，即使政府是有充分预见和判断能力的，也仍然存在着管制者被俘虏的可能，尤其是在垄断特许的领域。所以，管制下必须引入竞争，西方发达国家的管制革新潮流就是一种解决上述问题的实践，并已经取得初步成效。管制中逐渐放松市场准人的要求，排除各种进入障碍，在基础设施上引入更多的经营者，建立非排他性的特许经营，给予消费者更多的选择是非常重要的一步。 竞争是强制自治、自律的有力工具，可以比较好地弥补管制的缺陷。因此，在一定意义上竞争也是有效的管制工具。在城市出租车业，打破行业寡头垄断、引入竞争机制是非常重要的，这是管制所不能有效解决的问题。同时，这个行业的经济性管制没有太多必要，更多的应该是社会性管制，即如何保护消费者权益、如何保障公共交通安全等。因此，城市出租车业的管制面临着转型。如果不进行有效转型，则面对日益白热化的纷争，监管机关无法进行有效调节和解决，并使得法院也陷于无法受理该种纠纷的窘境。 　
三、平等（衡平）与协调　
平等（衡平）与协调的原则是解决城市出租车业的特许经营权纷争的基本原则。 　
在出租车业经营权制度上，应当反映法律的平等原则。就出租车业而言，平等原则应当体现两个方面：第一，经营者进入机会均等；第二，消费者与经营者之间的保护性平等。从第一个方面来看，经营者，无论是公司、合伙企业，还是个人独资企业，无论是国有企业，集体企业，还是私人企业，无论是大公司，还是小公司、个体经营者，在取得出租车的特许经营牌照上应当受到同样对待。换句话说，出租车业经营权制度不应当在取得牌照的条件上设置企业形式、企业规模、企业性质等限制性条件。即使在促进规模经济的产业政策名义下，也不得进行此种限制，更何况城市出租车业根本不是天然具有规模经济效应的行业。从第二个方面来看，出租车的特许牌照的发放应当考虑到对消费者进行倾斜性保护的原则。因为，消费者在坐上出租车之后，便把身家性命、随身财产交给了经营者，所以应当对经营者的履行注意义务的能力进行严格规制，这也是出租车业需要管制的一个重要原因。 　
因为经济法律关系具有多层次、复合性的特征，所以协调这个原则在经济法学中具有非常重要的价值。但迄今为止，其重要性并未得到完全重视。协调不仅在公权力机关之间具有极大价值，而且在公权力主持之下的私人之间具有更大的价值，在关联企业之间也具有重大价值。协调是在当事方发生争端难以通过双方的协商一致得到解决并且当事人的争端涉及到不特定人的社会公共利益的情况下，由第三方组织而进行的集体磋商的原则和制度内出现异常利益而在第三方的组织下予以调整的原则。协调原则包括两个方面：第一，听证磋商原则；第二，制度内异常利益调整原则。听证磋商原则是指当事方发生争端难以通过双方的协商一致得到解决并且当事人的争端涉及到不特定人的社会公共利益的情况下，由第三方主持进行的集体磋商的原则。在符合其法律条件下，经由任何一方当事方提起，听证磋商就必须在相关的第三方（一般为公权力监管机构）的组织下进行。此外，应当对听证代表的构成、听证程序、听证表决规则、听证表决效力等进行详细的法律规定，在这些方面不授予听证组织者任何的自由裁量权并确保整个听证程序的公开透明。就第二个方面来看，制度内异常利益调整原则是经济法的一项重要原则。譬如，反垄断法中有关卡特尔与滥用支配或者优势地位而取得的异常利益予以调整的规定、消费者法中有关惩罚性赔偿的规定、反不正当竞争法中有关假冒行为的损害赔偿计算中的侵权人的所得与受害人的损失可选标准的规定、公司法与证券法有关归人权的规定、产品责任中有关严格责任的规定等都是利益调整原则的具体体现。 　
在出租车业经营权制度上，也应当反映经济法的协调原则。唯有如此，方能促进合作、重建公平合理的社会秩序。第一，贯彻真正的听证磋商原则在出租车经营权制度上具有非常重要的地位。如果听证会没有反映民意，那它肯定不是一个真正的听证会，也不是真正贯彻了听证磋商原则，只不过是一种合理、合法压制民意与实施游说集团利益的工具。第二，在出租车业应当贯彻制度内利益调整原则。针对出租车公司经营成本和盈利状况不明晰的状况，应当通过国家审计制度予以调查，并可以把它同个体经营者的成本与盈利状况进行比较分析，从而得出一个相对合理的标准。针对出租车公司获取的行业垄断利益，则可以通过令其为司机补交或交足“五险一金”等社会保障金、社会福利金的方式进行调整。 　
四、若干具体的建议　
针对目前中国城市出租车业存在的特许经营权问题，笔者提供若干具体的立法建议。 　
（一）产业政策应当受到竞争法的严格制约 　
在发达国家，产业政策受到竞争法治的严格制约；在中国，尽管还没有完整的反垄断立法，但在设置产业政策的时候还是应当考虑竞争法治的精神与原则的要求。