关键词: 立法者/最低限度的核心义务/即刻实现的义务
内容提要: 宪法中规定的公民经济、社会和文化权利的义务主体是国家，需要国家履行相应的义务。立法机关在公民这类权利的实现中扮演积极的角色 。首先，其负有履行最低限度的核心义务，以确保使积极权利的实现达到一个最基本的水平；其次，经济、社会和文化权利是逐渐实现的权利，但这并非意味着其解除了立法者的责任，立法者负有即刻实现的义务。
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众所周知，宪法上所规定的基本权利乃是针对国家的，也即公民基本权利实现的义务主体是国家，需要国家履行相应的义务。对于经济、社会和文化权这类权利而言，更是如此。其要求国家权力积极介入市民社会生活内部，在公民基本权利的实现中扮演较为积极的角色 [1] 。而国家权力是个抽象的概念，现实生活中其表现为立法权、行政权、司法权、检察权等具体形态。在这些具体的权力形态中，立法权相较其他权力而言，在积极权利的实现中处于优先的顺序。然而，立法者所承担的义务内容具体为何，现代宪法学研究并没有给出明确的答案。南非宪法法院在2000年所作的格鲁特姆案判决为我们思考这一问题提供了思路。
一、南非格鲁特姆（Government of the Republic of South Africa and Other v. Grootboom）案的案情及主要判决[①]
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本案中的原告格鲁特姆（Grootboom）生活极度贫困，他和另外具有同他一样生活处境的899人（其中389个成人和510个儿童）因不堪忍受原居住地恶劣的生活条件而集体搬迁到一片私人所有的用于建造低价房的土地上居住。由于他们的居住是非法的，因而在搬到这块土地不久就被政府强令搬迁。于是他们又集体搬到了附近的一个运动场地，在那里搭起了窝棚。但是，政府又应场地所有人的要求强令他们离开这块土地，并且在政府所给定的最后期限届满前一天就用推土机铲平了这些人的临时住所，他们的窝棚被烧毁，许多财物也被损坏。这就使他们陷入悲惨的境地。于是他们向开普（Cape）地区的高等法院提起诉讼，请求法院向政府发布紧急命令，要求政府立即向他们提供临时性的住处或者房子，直到他们获得永久性的住处为止。开普地区高等法院根据《南非宪法》第28条第1款第3项有关儿童经济和社会权利的规定，认为儿童有一个绝对的住所权，并且儿童的父母有与其后代一起居住的权利。为此，法院判决政府有义务立即向那些有孩子的家庭提供帐篷、活动厕所和定期供应水。[②] 之后，政府因对法院判决不服而向宪法法院提出上诉。此时南非人权委员会和社会法律中心作为该案的“法庭之友”开始参与格鲁特姆等人的诉讼。他们援引的宪法根据是宪法第28条第1款第3项有关儿童居住权的规定以及宪法第26条关于所有社会成员都有获得住房权的规定。
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2000年宪法法院就格鲁特姆案作出判决，判决的主要要点如下：
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1．宪法法院回答了社会经济权利是否具有可诉性问题。判决指出，社会经济权利是否具有可诉性，不能以抽象的方法决定，而只能在具体案件的基础上加以探讨。
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2．宪法法院没有采纳联合国经济、社会和文化权利委员会提出的“最低限度的核心义务”（minimum core obligations）的概念。被上诉人要求政府履行联合国经济、社会和文化权利委员会《第3号一般性意见》中的要求，即“每个缔约国都有责任承担最低限度的核心义务，以确保使每项权利的实现均达到一个最基本的水平。”[③]法院认为，尽管“最低限度的核心义务”概念很有启发性，但由法院判断某种情况下立法者和行政机关的最低限度的核心义务，法院就必须掌握大量相关的信息。而南非地区之间和城乡之间的住房状况存在很大差异，由法院来确定获得充分住房权的最低核心内容是非常困难的。因此，《宪法》第26条第1款“任何人都有权获得足够的住房”并不包含国家应根据请求为权利人直接提供基本住处的最低限度核心义务。不过，法院认为《宪法》第26条第1款应结合第2款来理解。第2款规定：“国家必须在其可利用资源的范围内采取合理的立法和其它措施以逐渐实现住房权。”根据法院的观点，该条款虽然没有赋予个人可以直接请求获得住房的权利，但是却赋予了公民个人一项要求国家在其可利用资源的范围内设计合理政策的请求权。公民可以根据该条款请求国家合理立法或者采取其它合理的政策措施，以保障公民住房权的实现。
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3．宪法法院确立了审查国家在其可利用资源的范围内所采取的用以达到权利逐步实现的立法和其它措施是否合理的标准。法院判决指出，合理性标准包括：采取的政策全面而协调；它即使只能逐步实现也至少能够促进权利的实现；政策比较平衡、灵活且没有把社会的某一个重要部分排除在外；它满足了那些最需要的人的迫切需求。根据这些标准，宪法法院认为虽然近年来政府采取了全面的住房计划并建立了大量住宅，但是政府“在其可利用资源的范围内没有为开普地区那些没有土地、没有住房并且生活在不能忍受或处于危机状况中的人提供合理的帮助”[④]，因此，国家的住房政策是不合理的。基于此，法院责令政府为那些迫切需要住房的人们采取救济性措施。
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二、立法者对积极权利所负的义务内容
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1．“最低限度的核心义务”
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在20世纪之前的诸国宪法中，一般很少有经济、社会和文化权利的规定。进入20世纪，特别是在第二次世界大战之后，在国际人权公约和一些国家的宪法中都明确规定了经济、社会和文化权利条款。比如《世界人权宣言》中有大量的经济、社会和文化权利条款，并且根据这些相关条款，联合国大会于1966年12月16日通过了《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》），以作为各缔约国的行为准则。在各国的宪法中，除了中国和前苏联等社会主义国家的宪法外，有些非社会主义国家，如叙利亚、挪威、秘鲁、日本、南非等国的宪法也都有经济、社会和文化权利的规定，其中较为有特色的是《南非宪法》。《南非宪法》第26条是关于住房权的规定：（1）任何人都有权获得足够的住房；（2）国家必须在其可利用资源的范围内采取合理的立法和其它措施逐渐实现这项权利；（3）任何人都不得从其住宅中被驱逐，……任何法律都不得允许任意将人们从其住宅中驱逐。第27条是关于医疗保健、食物、水和社会保障的规定：（1）任何人都有权获得医疗保健服务、充分的食物和水以及社会保障；（2）国家必须在其可利用资源的范围内采取合理的立法和其它措施逐渐实现上述权利；（3）任何人都不得被拒绝紧急的医疗。第28条是有关儿童权利的条款，第1款第3项规定：每个儿童都有权获得基本的营养、住处、基本的医疗保健服务及社会服务。
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虽然各国宪法中规定了经济、社会和文化权利条款，但长期以来主流的学说和司法实务都没有把这类权利同公民权利和政治权利一样来对待，即赋予公民主观上的请求权，使得公民在权利受侵害时直接依据宪法中的基本权利条款向国家提出主张，要求国家履行义务，并在国家不履行义务时，个人得以请求司法救济。其中主要原因在于经济、社会和文化权利是一种“免于国家匮乏的权利”，这类权利的实现需要国家提供大量的资源作保障。而一个国家中的资源是有限的，需要立法者在掌握大量信息基础上通过立法确定社会中具有不同层次需求的权利主体实现权利的先后顺序，根据不同的情事斟酌决定分配资源的时机和方式，对这些有限的资源进行合理的分配。因此，对可利用的有限资源进行分配在很大程度上是立法者的裁量范围。而立法裁量在很多国家是免于司法审查的，公民不能基于分配政策的不合理而寻求司法救济。比如，美国联邦最高法院在1934年的Nebbia v. New York案判决中认定：“关于经济政策的立法问题，立法机关乃享有优先的裁决权，……同时，法院也不具备该项经济政策立法的审查能力与权限，故予以排除司法审查。”[⑤]德国联邦宪法法院在1953年有关“选举联署人数”的判决中指出：“联邦宪法法院仅能审查立法者是否遵守允许裁量的界限，或者立法者是否逾越此等界限而抵触具有宪法效力的选举基本原则。反之，法院的任务并非在于审查立法者是否在其裁量领域内，寻合目的或者法政策上所希望的解决方案。”[⑥]
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但是，对可利用的资源进行分配并非立法者任意裁量的事情。宪法在对立法者授予权力的同时也课以义务。特别是对那些已经加入《公约》的国家的立法者来说，更是如此。在格鲁特姆案中，作为被上诉人的格鲁特姆要求政府履行联合国经济、社会和文化权利委员会提出的“最低限度的核心义务”即是立法者需要履行的一项重要义务。“最低限度的核心义务”概念是联合国经济、社会和文化权利委员会在1990年第五次会议通过的《第3号一般性意见：缔约国义务的性质》中提出的。委员会提出：各缔约国应用“一切适当方法，尤其包括立法方法”履行《公约》第2条所载的义务。委员会特别还指出：“每个缔约国都有责任承担最低限度的核心义务，以确保使每项权利的实现达到一个最基本的水平。因此，如果在一个缔约国内有任一较大数目的人被剥夺了粮食、基本初级保健、基本住房或最基本的教育形式，该缔约国等于没有履行《公约》下的义务。如果不把《公约》看作是确立了此种最低限度的核心义务，那就等于使其基本上失去了存在的理由。……如果一个缔约国将未履行最低限度的核心义务归因于资源缺乏，那它就必须证明已经尽了一切努力、利用了一切可以利用的资源优先履行了那些最起码的义务。”[⑦]根据上述意旨，参加《公约》的国家有最低限度的核心义务。如果某个参加国没有承担该最低限度的核心义务，以确保使每项权利的实现达到一个最基本的水平，则该缔约国没有履行《公约》确定的义务。在此种情况下，缔约国的公民可以要求国家有所作为。根据南非宪法法院的判决，公民要求国家有所作为并不意味着可以直接要求国家提供最基本的住房、食物、医疗保健等方面条件，因为宪法中有关社会权的规定并没有赋予公民这方面的请求权。不过，宪法法院同时指出，宪法赋予了公民个人一项要求国家在其可利用资源的范围内进行合理的立法、设计合理政策的请求权。这也就是说，立法者如果没有进行立法，制定合理的政策，公民则可以根据宪法中有关社会权的条款请求立法者履行法定职责，以保障公民社会权的实现。这里“合理”的立法应符合这样一些标准：采取的政策全面而且彼此协调；它即使只能逐步实现也至少能够促进权利的实现；政策比较平衡、灵活且没有违反平等原则；它满足了那些最需要的人的迫切需求。公民可以根据这些标准请求立法机关立法以保障公民最基本的生存需要。
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发表于 2018-7-23 22:51:47