2018加强人大常委会建设的几点思考

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　　;内容提要：建国以来，我国的人民代表大会制度建设实际上走过了一条加强人大常委会职权和地位的道路。保障人大常委会全面有效地行使职权是坚持和完善人民代表大会制度可行的重要途径。人大常委会的建设应三个方面进行：增加人大常委会的组成人员、延长人大常委会的会期、调整人大常委会内部结构。
; 关键词：人大常委会 ; 人大制度 ; 职权
; Several Thoughts On Strengthening Construction Of The Standing Committees Of The People’s Congress
; Abstract: Since the People’s Republic China found, the construction of the Institution of the Chinese People’s Congress has been in fact undergone a way which the powers of office and status of the Standing Committees of the People’s Congress have been enhanced. Guaranteeing that the Standing Committees of the People’s Congress exercise perfectly and effectively powers of office is a practicable and important path which the Institution of the Chinese People’s Congress is adhered to and perfected. The Standing Committees of the People’s Congress should be constructed from three respects—increasing members of the Standing Committees of the People’s Congress, prolonging the date of meeting of the Standing Committees of the People’s Congress and regulating inner framework of the Standing Committees of the People’s Congress.
; Keywords: the Standing Committees of the People’s Congress; the Institution of the Chinese People’s Congress; powers of office
; 人大常委会是各级人民代表大会的常设机关。根据蔡定剑先生的见解，常设机关，就全国人大常委会来说，是在全国人大闭会期间持续开展工作和活动的机关。它不是一个独立的机关，而是全国人大的一部分，在全国人大闭会期间代行人民代表大会的职责{2}。同样的道理，我们可以认为，地方各级人大常委会是在地方各级人大闭会期间持续开展工作和活动的机关，它在地方各级人大闭会期间代行人大的职责。人大常委会行使好宪法和组织法规定的职权，对于保障宪法的实施、人大及其常委会决定国家事务、中国共产党在国家政权中发扬民主和巩固执政基础、提高执政能力都具有非常重要的意义。
; 一
; 50多年来，我国的人民代表大会制度建设实际上走过了一条加强人大常委会职权和地位的道路。1954年宪法规定，全国人大常委会拥有主持全国人大代表的选举、召集全国人大会议、解释法律、制定法令等19项职权{2}。在1954年宪法实施的最初几年，中国共产党依宪治国，全国人大常委会行使宪法规定的职权，我国的法制建设开始起步。根据1954年宪法规定，全国人大常委会行使“制定法令”的职权，但不能制定和修改法律。在政治实践中，宪法的这一不完善之处很快被修正。1955年7月30日，第一届全国人民代表大会第二次会议做出决议，按照当时的宪法第三十一条第十九项的规定，授权全国人大常委会可以根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。1959年4月28日，第二届全国人民代表大会第一次会议又通过决议，授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对于现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，做出新的规定{3}。全国人大与会代表过多，不可能长时间开会，在政治实践中必须把修改法律等权力赋予全国人大常委会，因此，在人民代表大会制度最初运行时就呈现出加强人大常委会地位的趋向。
; 人大常委会职权和地位真正的加强是在改革开放之后。1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，强化了全国人大常委会在国家政治生活中的地位。1982年11月26日，宪法修改委员会副主任委员彭真在五届全国人大五次会议上明确说：“我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。我国国大人多，全国人大代表的人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”{4}根据加强全国人大常委会职权的精神，1982年宪法规定的全国人大常委会的职权较1954年宪法的规定有了较大的增加，由19项增加到21项，其中最主要的有：（1）全国人大常委会获得了解释宪法，监督宪法实施的权力。制定宪法的目的是为了依据宪法治理国家，实现宪政。在宪法实施过程中，不可避免地发生违宪的事情。这就需要有相应的国家机构行使监督宪法实施之权。1982年宪法明确授予全国人大常委会有监督宪法实施的职权，为建立中国特色的宪法监督制度奠定了基础。（2）全国人大常委会拥有制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律的权力；在全国人民代表大会闭会期间，在不同全国人大制定的法律的基本原则相抵触的情况下，全国人大常委会可以对其进行部分补充和修改。所有的法律都由全国人大来制定确实没有必要。因为，全国人大每年开会只有一次，而且，会期有限。把基本法律等以外的法律交由全国人大常委会来制定，可以减轻全国人大的负担。再说，随着国家经济、社会的发展，需要由全国人大常委会制定的法律也非常多。（3）全国人大常委会获得了在全国人大闭会期间审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案的职权。在经济和社会发展过程中，因为较大的自然灾害等不可避免地要对国民经济和社会发展计划、国家预算做出部分调整，赋予全国人大常委会这项职权，使之能够更好地监督国民经济和社会发展计划、国家预算的执行。更为重要的是，在国家政治生活正常化的环境中，全国人大常委会能够行使宪法赋予的职权，制定了大量的法律，其中包括了全国人大常委会自身建设的法律，如1987年的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和1993年的《全国人大常委会组成人员守则》。同时，全国人大常委会加强了对国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作的监督，对个别失职的政府官员行使了罢免权等。
; 地方人民代表大会的建设也经历了设立常委会、加强常委会职权和地位的过程。1954年宪法没有规定县级以上各级人民代表大会设立常设机关。在政治实践中是由地方各级人民委员会即地方政府行使地方人民代表大会常设机关的职权。这种“议行合一”的地方政府体制很快暴露出弊端：缺乏对地方行政机关、审判机关进行监督的专门机构。1955年中共中央提出过地方各级人大设立常委会的意见{5}。1957年5月，全国人大常委会党组在向中央的关于改进各级国家权力机关工作的报告中提出县以上各级人民代表大会可以考虑一律设立常委会，常委会建立后，原由同级人民委员会行使的一部分职权划归常委会。并提出常委会的职权可以考虑规定为：保证法律、法令、上级人大和上级人大常委会和本级人大决议的遵守和执行；在职权范围内通过和发布决议；主持本级人大代表的选举；召集本级人大会议；监督本级人民委员会和人民法院的工作；改变或者撤销同级人民委员会和下一级人民委员会的不适当的决议和命令；改变或者撤销下一级人大和常务委员会的决议；在本级人大闭会期间，决定本级人民委员会组成人员的个别任免；任免本级人民法院副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员。1965年，中共中央和全国人大常委会又一次提出县以上各级人民代表大会设立常务委员会的问题{6}。但是，由于各种原因，这些意见、建议都没能付诸实施。直到“文革”结束后，经过几次酝酿，1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，正式确立县级以上人民代表大会设立常委会制度。
; 人大常委会作为国家权力机关的常设机关的独特地位决定了我国人民代表大会制度建设的一个重要方面是确保人大常委会全面而又有效地行使宪法和组织法规定的各项职权。改革开放以来，尽管人大常委会在行使立法权、监督权、重大事项决定权和人事权等方面取得了巨大成绩，但是，离完全落实宪法规定的人大常委会的地位还有一定的差距。我们认为，这是与人大常委会自身的建设存在一定的问题有关系。宪法规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。然而，有一些人大常委会组成人员却因为兼任社会职务未把主要精力放在做好人大常委会工作上；人大常委会全年开会的时间加在一起实在是太短；人大常委会自身的组织结构还不太完善。
; 二
; 在人民代表大会制度的建设问题上，有学者建议，减少人大代表名额，减少第一线领导干部和先进模范人员的代表{7}。虽然确实存在着根据人民大会堂来确定全国人大代表的问题，但是，人们已经习惯了几千名全国人大代表汇聚一堂议事，要想大幅度减少全国人大代表的名额恐怕一时间人们在心理上难于接受。故此，与其减少人大代表名额，不如增加人大常委会人数。这样说，是基于如下考虑：第一，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人民代表大会自身建设的任何一项措施都必须以人们的承受力为前提。50年来，有关部门反复宣传，各行各业的先进模范当选人大代表、几千名全国人大代表聚集在一起议事是人民代表大会制度优越性的表现等早已被人们当成铁定的事实加以接受，习以为常。既然是人们的习惯，为什么一定要去打破、取消这种习惯呢？从尊重业已形成的传统、保持政治稳定、推进人民代表大会制度建设出发，在维持目前全国人大和县级以上地方各级人大名额不变的条件下增加人大常委会的人数应该是可行的选择。增加人大常委会的人数须考虑到两方面的问题。一是人大常委会议事的效率。人数太多，议事的效率必然降低。二是人大常委会的代表性。人大常委会作为人大的常设机关，其组成人员从人大代表中产生，必须有相当的数目才能显示其代表性。当然，在人大常委会中，组成人员原来所从事的职业也应考虑，这也决定了人大常委会的人数不能过少。第二，人大每年集会一次，会期较短。就全国人大而言，会期为15到20天。县级以上地方各级人大的会期有长有短，但最长也不会超过全国人大的会期。显然，如此短的会期是不可能指望人大能够发挥好监督政府、法院、检察院的作用。大量的立法、对“一府两院”经常性的监督等工作实际上是由人大常委会来承担的。而现在人大常委会的规模较小，功能未充分发挥出来，一个明显的事实是宪法等赋予人大常委会的一些职权并没有得到有效地行使。同改革开放以前相比，全国人大常委会、有地方立法权的各级人大常委会在立法方面的工作确实大大加强，制定了大量的法律、地方性法规。全国人大常委会和地方各级人大常委会在监督“一府两院”的工作方面取得了巨大的成绩，但仍有需要改进的地方。至于宪法赋予全国人大常委会保障宪法实施之权，全国人大常委会几乎从未行使过。加强和完善人民代表大会制度，必须充分发挥人大常委会的功能，使人大常委会有效和完整地行使宪法赋予的职权。而这要求增加人大常委会的人数。从世界主要国家的情况看，立法机关的成员多在400—700人之间。美国众议院为435人，参议院为100人，合计为535人。英国下议院议员1984年大选时为650名。法国国民议会议员的人数从原来的491名增加到1986年的597名。联邦德国在两德统一之前联邦议院为248人。意大利众议院有630人。可见，立法机关成员要维持一定的数目上才能履行其职权，发挥其功能。从保障全国人大常委会有效而完整地行使职权出发，全国人大常委会委员应从目前的175人增加到300人左右，即约为出席全国人大会议的代表的十分之一。地方各级人大常委会可在修改地方人大与政府组织法后适当扩大现有规模。
; 在增加人大常委会组成人员的同时，应考虑以保障人大常委会全面而又有效地行使宪法和人大组织法规定的职权为目标，切实推进人大常委会组成人员的专职化进程。宪法第六十五条和一百零三条虽然明确规定人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，但这是不够的。因为人大常委会作为国家权力机关的常设机关，其任务是在人大闭会期间代表人民决定全国或者地方的事务、对“一府两院”的工作进行经常性监督。这是一项神圣的政治使命，人大常委会组成人员应不辱使命，行使好职权。在实际政治生活中，有一些人大常委会组成人员还担任着政党的领导职务或者社会职务，尽管他们努力履行人大常委会组成人员的职责，然而，他们毕竟不可能全身心地投入到人大常委会的活动之中。“结果，相当一部分的委员并没有成为严格意义上的常委会委员。这些委员要么仍在党内担任要职，要么在原工作单位正常上班”{8}。显然，人大常委会组成人员的专职化进程还有待完成。从巩固中国共产党的执政地位、提高中国共产党的执政能力来看，必须解决人大常委会组成人员真正专职化问题。执政是一种中国共产党推举自己的代表，这些代表按照法定的途径进入国家机关、依据宪法和相关法律规定贯彻执政党治国主张的活动。这种活动是以国家代表的名义进行的，对所有公民都是有约束力的，是最高层次的政治。按照巩固执政基础、提高执政能力的要求，中国共产党就必须选拔年轻的优秀分子合法地进入各级人大，成为人大常委会组成人员，通过在人大常委会中的活动，学会如何反映人民的要求和意愿、怎样监督“一府两院”行使职权，保障人民的利益，从而积累起丰富的政治经验。这必将耗费人大常委会组成人员主要的精力。如果人大常委会组成人员兼任其他职务，势必影响履行人大常委会组成人员的职责，甚至把做人大常委会的工作当成次要的任务来完成，其结果必然影响到人大常委会行使职权的效果。由此看来，人大常委会组成人员不宜担任政党或者社会组织的领导职务。