2018对于构建我国农村纠纷解决机制的设想

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　　内容提要：在建设社会主义新农村建设的进程中，构建和完善农村的纠纷解决机制至关重要。目前，引发农村矛盾激化、纠纷剧增的原因，一是从纵向上看，一些地方政府和农村基层政权组织违法而侵犯农民合法权益的现象时有发生，并且纠纷尚不能从根本上得以解决；二是由于传统的农村自我吸收、化解纠纷的机能被破坏，与目前农村相适应的农村纠纷解决机制尚未建立起来。
; 因此，在构建农村解决纠纷机制中，应当加强“三位一体”大调解机制建设，从纵向和横向两个方面进行。从纵向而言，应当加强司法机关在解决农民与基层政府、农民与农村基层政权组织之间的矛盾和纠纷中的权威性和公正性，以解决基层政府和农村基层政权组织与农村、农民之间的纠纷。从横向而言，除司法机关应继承和发挥注重调解的优良传统外，还应当加强和完善人民调解机制，构建起与目前农村情况相适应的农村纠纷自我吸收、化解机能，以提高司法效率、实现有限的司法资源的最佳配置。
; 主题词：农村纠纷; 解决机制; 构建
; 2005年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上讲话指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作机制，建立健全社会矛盾调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题”。胡锦涛总书记的讲话为我国建设和谐社会、处理好人民内部矛盾指明了方向，在建设社会主义新农村的进程中，我们应当认真贯彻胡总书记的讲话精神，大力加强“三位一体”大调解工作，构建起与法治社会、和谐社会相适应的农村纠纷解决机制。
; 目前农村存在的纠纷主要包括两个方面：一是纵向的纠纷，既农村中管理者与被管理者之间的纠纷，具体表现为县、乡镇两级政府与农村、农民（集体）间的矛盾和纠纷；农村村民与农村基层政权组织方面的矛盾与纠纷。二是横向的纠纷解决机制，既农村中平等主体之间产生的矛盾和纠纷。因此，我们认为，在探讨构建农村纠纷解决机制时，应当从纵向和横向两个方面进行探讨。
; 一、从纵向而言，在完善信访制度的同时，应当加强社会主义法治建设，加强司法机关在处理社会纠纷中的权威性
; 从纵向的角度而言，目前存在的问题主要表现为上访案件居高不下，且群体性上访、反复上访的现象不能得以有效的遏制；并且，由于农民的合法权利不能得到及时保障，已经出现了引发社会动荡、影响社会稳定的苗头。因此，我们认为，在构建农村纠纷解决机制时，应当着力解决如何才能够从制度上解决农村的纠纷，遏制群体性上访、反复上访的势头，才能够从根本上解决社会矛盾，为社会长期稳定、和谐奠定良好的基础。
; 同时，我们还应当看到的是：在目前存在的涉农纠纷中，对社会长远发展危害最大的、也是最难解决的是如何对地方政府的权力进行制约和限制；而涉及到对权力制约的时候，仅仅靠任何一个部门的努力都是不够的；它应当放在国家政治体制改革这样一个大的背景之下进行。
; 1、在目前阶段，一些地方政府和农村基层政权组织违法侵犯农（村）民合法权益，是导致地方政府、农村基层组织与农（村）民之间矛盾激化、纠纷剧增的主要原因之一，也是导致大量信访案件上升的主要原因之一。因此，在现阶段，从根本上解决农村中纵向的矛盾和纠纷，主要地应当从如何限制地方政府和基层政权组织的违法行为、对受到侵害的农（村）民予以权利上的救济为重点。
; 针对人民群众上访难的问题，党中央和国务院历来都是十分重视，中央领导多次就信访工作进行批示。比如，国务院于2005年1月5日重新修订了《信访条例》，对各级政府系统信访机构及其工作人员的责任，以及对信访的处理方式、信访工作的程序、期限均予以了更加明确的规定，比如对于重大、复杂上访案件，信访机构应当组织听证程序，以借鉴社会的力量对上访工作进行监督等等。这对于克服人民群众反映强烈的“上访难”、通过信访工作解决人民群众的问题无疑将会发挥出一定的作用。但是，目前信访工作条例仍然有着自身难以克服的困难和缺陷，且其中许多的规定仍然流于形式，从而使得农民通过信访的渠道解决自己问题的目的并未能得到落实，比如信访工作条例中规定的听证程序，至今在绝大多数的信访机构、绝大多数的信访案件中均没有得以落实。因此，加强信访工作机构的建设尤其是加强信访部门的责任已成为当务之急，只有这样，才能够使信访机构在保障上访者合法权益、缓解社会矛盾中的作用充分发挥出来。
; 但是，我们还应当看到的是：目前，各种、各级国家机关均设有信访机构（人员）；从性质上说，目前的信访机构毕竟是各种国家机关内设的一个内设机构，是本系统内自我约束、自我监督、自我纠错的一个工作部门。由于通过信访机制解决本系统内与农民之间的纠纷，明显地违背了“任何人不得为自己案件法官”的法治理念，因此，仅仅依靠信访工作机制自身的完善，是不可能使得农村的纠纷得以最终解决的。比如，按照国务院修改后的《信访工作条例》，当事人对于信访机构处理结果不服的，也只能向上一级政府的信访机构提出复查的请求。
; 司法权作为国家权力的一个重要组成部分，其主要职能就是对于具体的社会纠纷予以公正的、合理的裁决，同时以对个案裁决的方式为其他社会主体提供行为规范；同时，在一个法治社会之中，司法裁决应当属于所有社会纠纷的终局性裁决。从这个意义上说，目前在农村纠纷中，比较突出的主要表现为政府与农民之间的纠纷；其作为诸多社会纠纷中的一种，其同样地应当纳入司法管辖之内、尊重和服从司法裁决的终局性地位。我们说，司法审查还是对行政权力进行监督、防止行政权力滥用的重要手段之一，只有将所有的社会纠纷能够进入司法程序，司法权对行政权的监督与制约才能够得以实现。并且，即便是从完善信访工作机制这个角度而言，只有存在着来自于系统外部的、有效的监督时，这种监督才能够形成压力，由自己纠正自己的缺点才能够具有积极性和主动性。从这个角度而言，只有将涉农纠纷全部纳入司法审查的范围、司法裁决在维护农民权益、制约政府权力滥用的职能得以充分发挥，才可以公正、合理地解决社会纠纷，同时，司法审查本身可以形成从行政系统外部进行监督的压力，进而可以在一定程度上促进行政系统设置的信访机构的责任心、完善信访机构在解决上访者问题中的重要作用。尤其是在目前农民的正当权利不能得到及时保障和救济在农民与政府纠纷占主要因素的情况之下，强调司法裁决在解决涉农案件中的公正性和权威性更是政治体制改革的当务之急了。
; 2、各级、各种国家机关应当按照职权的分工各司其职；只有每一种、每一级国家机关在处理国家事务中的职能都能够充分发挥出来时，社会才能够长期、稳定的发展。因此，在我们建设法治社会的进程中，应当寻求社会纠纷解决的制度性建设，使得绝大多数的社会纠纷在制度范围内使得以解决。但是，目前大量的社会纠纷中，上访人的目的仅仅是希望引起高层领导乃至中央领导的重视，从而使得自己的问题得以解决；同时，在社会现实中，当事人的问题只有引起高层领导注重，高层领导表态之后才能够得到根本上的解决，凸现了我们社会纠纷制度上的缺失。我们认为，“拦轿喊冤”在我国有着深远的历史渊源和传统，这种方式固然可以解决极少数人上访人的问题；但这本身不仅使得绝大多数上访人的问题不能得到及时、有效地解决，同时它仍然是建立在“人治”基础上的，与我国目前所要建立的法治社会是格格不入的。
; 在法治社会之中，社会纠纷的解决制度应当建立在以维护生效司法裁决的权威性、稳定性为一般原则，以对不服司法生效裁决进行适当救济为例外的的基础之上，从而使得绝大多数的纠纷能够在司法制度的范围之内得以解决。因此，为了能够切实发挥出司法机关在裁决社会纠纷、维护农民合法权益以及对政府行为实现有效监督的职能，目前应当加快完善行政诉讼制度的步伐，将涉农纠纷全部纳入司法审查的范围之内，以相对完善的行政诉讼制度逐渐代表传统中的上访制度，从而将涉农纠纷的解决制度化、法律化。
; 3、通过修改村委会组织法，完善对农村基层政权组织监督的程序和职责
; 由于我国农村缺乏民主基础上的自治传统，村民委员会制度的建设和完善需要一个长期的过程；但在这样一个过程之中，尤其需要法律和国家机关的介入和保护。
; 首先，在刑事领域，应当进一步修改和完善刑法、刑事诉讼法，或者由最高人民法院、最高人民检察院出台司法解释，对于村委会成员违法危害村民合法权益的行为在适用刑法，以及由谁予以立案进一步明确，使得刑法在打击和遏制农村基层政权组织侵犯村民民主权利、经济权利的职能得以充分发挥；其次，在村委会组织法中，应当增加“法律责任”一章，完善村委会违法、违纪行使职权之后的民事赔偿责任，这样，即可以更加有效地遏制村委会成员违法、违纪现象，同时也可以使得农民的合法权利受到侵犯之后，能够得到法律上的救济，使得纠纷能够得以根本性化解。三是，应当增强司法机关对村委会的干预、监督程度，使得村民与村委会之间产生纠纷之后，能够进入司法程序，由司法机关予以裁决，从而使得村民可以通过司法程序获得自己的合法权益。比如，当村民与村委会就村委会成员是否违法、违纪发生，以及村民与具有对村委会具有法定监督职责的行政机关是否履行了法定职责发生纠纷之后，应当由司法机关予以审查、裁决。四是，应当对于贿选和正当竞争之间的界线予以界定；同时，将村委会的贿选问题纳入司法审查的范围之内，从而在村委会因是否构成贿选以及发生不正当干预发生纠纷之后，能够得到一个相对公正、合理的裁决结果，避免纠纷久拖不决，纠纷不能得以解决。
; 4、司法的公正性和权威性作为法治社会的基石之一；我们构建以司法裁决为基础的农村纠纷解决机制时，首先应当树立司法机关的公正性和权威性。我们应当看到的是：目前，大部分到中央上访的案件，在上访前都经过了司法程序；尤其是其中大部分农民的上访具有合理性的案件，经过了司法机关的处理之后自身的合法权益仍然不能实现，这不能不说明司法机关的公正性和权威性尚未能够得到保障，其距法治社会的要求尚有较大的差距，我们应当加强司法制度的建设、树立司法机关的权威。
; 首先，按照“任何人不得为自己案件法官”的法治理念，司法机关的中立性是实现程序正义、保障社会公正的基石之一；但是，由于各种历史形成的复杂原因，我国地方司法机关在对涉及行政机关的裁决中，中立性尚不能得到地方政府的尊重，甚至于一些地方政府将之视为自己的附庸。在这种情况之下，由于司法机关的中立地位得不到保障，又由于涉农案件系目前社会最为尖锐、复杂的社会问题之一，处理时稍有不慎，就会使得矛盾激化、从而引发群体性上访、越级上访的事件。在这种情况之下，强调司法机关的中立性和公正性就显得至关重要了；假如缺少了司法机关的中立性，要么司法机关就会以各种理由将涉农案件拒之门外而不予受理，要么屈从于地方政府的压力，从而不能公正地对纠纷予以裁决。因此，我国应当加快政治体制改革的步伐，确实保证宪法中“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定落到实处。只有这样，才能够保证司法机关的中立性和公正性，为实现社会的公正奠定良好的政治制度基础。
; 二是，加强司法机关自身的建设当务之急，是建立起与法治社会相适应的法官队伍。法院、法官的社会公信力是构成司法权威的主要因素之一，也是公平正义得以实现、社会长期和谐稳定的基石之一。但是，我们还应当看到的是：造成目前人们对司法机关不满、影响司法权威的原因是多方面的；除司法机关的中立地位不能得到实现之外，法院、法官的社会公信力不足无疑是其中最为主要的原因之一。我们认为，在我们强调司法机关的公正性、权威性的时候，首先应当建立起对法官有效的监督制约机制，加大对法官违法（纪）的制裁力度，切实提高法官的综合素质，以尽快建立起一支与法治社会相适应的、具有很高社会公信力的法官队伍。
; 三是，目前司法机关本身也成为上访的热问题之一；因此，我们在加强司法裁决终局性、公正性的时候，首先应当加强司法机关自身的建设。虽然，从我国法治建设的远景而言，我们应当侧重于生效裁决的稳定性，避免司法裁决朝令夕改的状况；但由于在目前司法权威尚未真正树立、司法裁决自身缺乏公正性、合理性尚有一定规模，在目前这样一个特殊的历史背景下，我们的应当侧重于完善司法机关外、内部的纠错机制的建设，以避免大量不合理的司法裁决对司法权威的冲击。这样，即可以切实发挥出司法机关在实现社会公平正义中应有的作用，同时也为提高司法的权威、为我国长期的法治建设创造良好的基础。
; 5、在解决行政机关与行政相对人的纠纷中，应充分发挥行政调解的作用