2018论反垄断法对自然垄断的豁免与规制

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　　; 【摘; 要】自然垄断行业由其本质特征所决定，一直位居各国反垄断法适用除外的领域之中，自然垄断行业的适用除外有其坚实的经济学和法学基础。但是，随着市场需求和技术的变化以及自然垄断行业自身业务的双重特征，自然垄断行业仍要受到反垄断法的规制，自然垄断行业的适用除外只能是相对的。由于相关法律制度的缺失，加上我国自然垄断行业的特殊性——依附于行政垄断，我国当前的自然垄断行业仍存在较为严重的问题。因此，在制定《反垄断法》的过程中，应该对我国自然垄断行业的豁免与规制作出较为完善的制度设计。
; 【关键词】反垄断法 ; 自然垄断 ; 豁免 ; 规制
   引 ; 言
; 基于垄断的二重性，反垄断法建立了适用除外制度。立法并非反对所有垄断，对于某些垄断，由于其本身具有存在的合理性与必要性，反垄断法对其予以豁免。自然垄断行业由其本质特征所决定，一直位居各国反垄断法适用除外的领域之中。“科技进步的冲击导致传统垄断行业的系列变迁与新发展，传统的规制方法难以应对和解决新问题，自然垄断行业在市场中的弊病昭示其不能完全豁免适用反垄断法。”[1]一方面，自然垄断行业的这种适用除外只能是相对的，对于自然垄断企业滥用其市场优势地位实施限制竞争行为，仍应受到反垄断法的规制；另一方面，自然垄断行业的业务有自然垄断性业务与非自然垄断性业务之分，得到反垄断法豁免的只能是其中的自然垄断性业务。对于非自然垄断性业务，应当引入竞争机制，通过充分竞争来提高效率和改善产品或服务的质量。
; 对于当代中国而言，自然垄断行业的问题显得更为复杂。基于中国特殊的政府管理体制，自然垄断往往以“行政垄断”的面貌出现，那么如果对其予以反垄断法上的豁免，就会产生迁就违法垄断损害竞争秩序的后果。另外，在我国，作为规制垄断的基本法——《反垄断法》目前尚未颁行，而与自然垄断相关的行业立法“大多制定于改革之前，其指导思想是为了保证国家基础设施的安全，而不是为了规制市场行为”。[李明玲：《论我国自然垄断行业的法律规制完善》，华中科技大学硕士学位论文2004年5月。]因此，结合自然垄断行业的发展与变迁，探讨反垄断法对自然垄断行业的豁免与规制，并针对当今中国自然垄断行业存在的诸多问题，提出相应的解决对策，对于我国《反垄断法》的制定和颁布以及相关行业立法的完善具有重要的借鉴意义。
; 一、自然垄断与自然垄断行业
; （一）自然垄断的含义
; 自然垄断最初是个经济学概念，在法学领域里，作为纯粹学术概念，并未见诸于具体的法律规范之中，而是在学理研究层面广泛使用。现代较早的经济学家对自然垄断的理解基本上是在规模经济层面上理解的，即为自然垄断的基本特征是，在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增（成本递减）状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越最小。
; 但是，在现实经济生活中的很多自然垄断产业里，其成本却随着产量的增加而呈现越来越高的趋势，即处于规模不经济状态。现当代的经济学家看到了规模经济理论的不足，进一步提出了成本劣加性理论，该理论认为自然垄断不仅可以存在于规模经济阶段，在规模不经济阶段也可以成立。此种意义上的自然垄断可以定义为：如果由一个企业生产整个行业产品的成本比两个或两个以上的企业分别生产该产品的成本总和更低，这个企业就是自然垄断的。
; 传统的对自然垄断产业的理解都是假定自然垄断厂商只提供一种产品或服务，但这往往与实际情况不符，现实中一个企业生产多种产品的情况非常普遍。1981年，鲍莫尔（Baumol）、潘扎（Panzar）和威利格（Willig）在《美国经济评论》发表《范围经济》一文，在“成本劣加性”（Subadditivity）概念的基础上提出了范围经济的概念，重新诠释了自然垄断行业，即：如果行业内单一企业生产该行业所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，该行业也是自然垄断行业。这样一来，自然垄断表现在单一产品的情况下，由单个企业生产给定产量的总成本小于多个企业生产时的总成本；在多产品的情况下，由单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。
; （二）自然垄断行业及其特点
; 上文对自然垄断的含义作了一番阐释，顾名思义，某一产业具有自然垄断特性，就被称为自然垄断行业。我国著名竞争法学者王晓晔则通过“网络”来定义自然垄断行业，她指出，“传统上，与网络相关的经济部门大都被视为自然垄断的行业”，这里的“网络是指一定地域内为运送人员、商品或者为了传递信息而形成的系统”，[2]包括邮政网络、铁路网络、电话网络、电力网络、煤气网络、高速公路网络、航空运输网络等。自然垄断行业大都集中在基础设施和公用事业，如电信、电力、铁路运输、民航、煤气和自来水供应等,之所以成为自然垄断行业，主要原因在于这些行业都具有以下主要特征：
; （1）企业服务渠道的管网性及固定成本沉淀性。自然垄断行业向社会提供的产品或者服务通常都是通过固定的管道或者线路进行的。所有这些网络的建设耗时长、投资大、规模要求高。自然垄断行业在设备和基础设施方面需要数额巨大的投资，固定成本一旦形成，折旧需要很长的时间，并且设备和基础设施很难转用于其他用途，这些资本沉淀在这个产业就很难再抽回。
; （2）公益性。自然垄断行业面向全社会，为社会提供公共产品和公共服务，服务于各行各业和千家万户，企业经营公益性较强。因此，它们的经营状况如何，能否提供安全和价格合理的产品与服务，直接关系到人民生活和国民经济的发展，并对社会的稳定和安全造成直接的影响。由此，各国对自然垄断行业一般都给予高度的重视，在基本政策方面更多地考虑社会效益，对经济效益的追求是服从于社会效益的。
; （3）行业内的部分业务具有可竞争性。细加分析就会发现，并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断性，有些业务是可竞争性的业务。如电力行业的确带有自然垄断性，但自然垄断性体现在输电网络这个环节，发电环节则是比较典型的竞争性领域。再如铁路行业，其基础设施，包括铁路、桥梁、通信信号系统和调度指挥系统等，具有很强的自然垄断性，而运营部门，包括客运、货运、车辆等，却是可竞争的。
; （4）消费者或用户的不可选择性。由于在自然垄断行业中，一定市场范围内不存在具有竞争地位的其他经营者。因而，对消费者和用户来说,他往往不能像对待一般的经营者那样，可以根据自己的偏好和意愿对经营者进行选择，只能被动地接受独占经营者提供的产品和服务。由于选择其他经营者的服务不可能或成本过高，所以，即使经营者提出极为苛刻的条件，消费者往往也必须接受，否则其需求就可能得不到满足。因此，在自然垄断行业中，消费者保护问题便显得尤为突出。
; （5）缺乏完全市场化的内在动力。自然垄断行业大都属于基础设施和公用事业，如铁路、公路、港口、航空、通信等都是现代工业发展不可或缺的重要基础，而水、电、煤、气等公用事业是维持居民和机构生活和运营所必不可少的基本条件。这些行业往往投资巨大，投资回收周期长，市场发育水平低、私人企业力量有限或者因为私营企业的惟利性的价值取向难以符合国家要求的社会目标，因此，私人投资一般不愿涉及这个领域；同时，由于受社会公共利益的制约，经营行业往往很难获得很高利润回报和在短期内收回投资成本，这使得自然垄断行业缺乏完全市场化的内在动力。[3]
; （三）自然垄断与经济垄断、国家垄断和行政垄断
; 有学者曾撰文指出，“我国的自然垄断行业中存在国家垄断、经济垄断和行政垄断等多种性质不同的垄断形态，自然垄断行业不应整体纳入反垄断法的适用除外范围，相反，应成为反垄断法的重点规制对象。”[4]因此，有必要在此对自然垄断与相关垄断的概念作一辨析。
; （1）自然垄断与经济垄断。经济垄断是与行政垄断相对应的概念，它是指自然人、法人或其他经济组织运用经济力排斥、限制或妨碍竞争的行为。经济垄断是凭借经济力来实施的，其目的是为了获取垄断利润，并且是一种非法垄断。而自然垄断行业原则上是受反垄断法豁免而合法存在的。在由非国家的市场主体经营的情况下，就会出现与经济性垄断相似的情形，主要是自然垄断企业凭借其经济优势滥用市场支配地位的行为。对于这种行为仍需要反垄断法的规制。
; （2）自然垄断与国家垄断。“所谓国家垄断，是指法律不仅规定允许垄断和限制竞争，而且还规定由国家直接投资经营，并在一定程度上排除非国家资本的进入。”[5]国家垄断是一种合法行为，与自然垄断共同位居反垄断法适用除外领域之中。自然垄断行业中有国家垄断存在，这在西方国家一直如此。在未对自然垄断行业放松管制以前，西方国家的大部分自然垄断行业是由国家垄断经营的。新中国成立后的相当长时期内，包括自然垄断行业在内的所有行业都是由国家垄断经营的。改革开放后，特别是建立社会主义市场经济体制的目标确立后，我国在绝大部分非自然垄断行业中引入了竞争机制，国家垄断格局逐步打破。对自然垄断行业如航空运输业、铁路运输、电信业、电力业的管制体制也进行了初步改革，但总体而言，这些行业仍实行国有国营，国家垄断居主导地位。
; （3）自然垄断与行政垄断。行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力，排除或限制竞争的行为。行政垄断是一种超越或者滥用行政权力干预经济的行为，它具有天然的违法性。自然垄断产业依其自身特点形成了由国家和政府直接投资，国有国营的局面，再加上我国的市场经济体制不是十分完善，政企不分现象严重，因此在我国出现了自然垄断产业行业垄断和行政垄断混合的复杂现象。
; 二、自然垄断除外适用反垄断法的理论基础
; 垄断是与自由竞争相对而言的概念，它是指企业或其他经济组织通过一定手段(经济的和非经济的)对生产或市场实施的一种排它性的控制,从而排挤或限制竞争的行为或状态。作为竞争的对立物，垄断本身具有两重性：一方面，垄断排斥、妨碍自由和公平竞争，扭曲价值规律，妨害市场机制对资源配置的作用。比如说垄断者可以利用市场优势地位排斥其竞争对手，从而损害竞争秩序，或者通过卡特尔协议或利用独占地位规定高于真正边际成本的高额垄断价格，损害消费者利益；另一方面，一定条件下适当的垄断同资源的合理配置并不抵触，这种垄断的存在给社会带来的利益往往大于因其限制竞争所造成的损害。在某些特殊行业或领域里，过度的竞争并不符合国民经济的发展或者给消费者带来最大利益。因此，作为规制垄断问题的反垄断法应当以保护有效竞争为宗旨，既要保护竞争机制不受破坏，保持竞争的活力，又要设置一定的例外机制以克服某些无效益的过度竞争，保护合理的垄断。正是基于这种情形，世界各国反垄断法均设置了适用除外制度。
; 由自然垄断的本质特征所决定，自然垄断行业历来都得到了各国反垄断法的豁免，被纳入到除外适用的范围。由于自然垄断兼具经济意义和法律意义，因此我们可以分别从经济学和法学的角度来探寻自然垄断除外适用反垄断法的正当性。
; （一）自然垄断的经济学分析[6]
从对自然垄断属性的分析中，我们知道自然垄断具有规模经济效应和范围经济效应。自然垄断的存在，虽然限制了竞争，但它却大大提高了经济效率，也即其因对经济效率的促进作用而带来的利益大大多于其限制竞争所造成的经济损失。
（1）规模经济促进生产效率的提高
; 具体来说，企业因生产技术而带来的规模经济效益在于：首先，在一定范围内，生产规模的扩大，可以采用更大型的高效设备，从而节约投资，降低消耗，减低成本费用；其次，大规模生产经营有利于生产过程的标准化、专业化和简单化，使专用设备、自动线的采用成为可能；再次，生产规模扩大，生产批量增加，有助于采用先进工艺；最后，由于某些生产具有不可分性，有些设备和人员在生产规模较少时不能够充分利用，只有在规模达到一定程度时才能够得以充分利用。
; 一个产业中固定资产占总资产的比例越大，规模经济效应就越显著。自然垄断行业的特征之一便是服务渠道的管网性，再加上其提供的产品和服务涉及千家万户，因此，这种管网的覆盖范围就比较广，相应的固定成本巨大，规模经济效应非常显著。
; （2）范围经济减少交易费用
; 决定自然垄断的另一个重要因素——范围经济在现实中也起着不可低估的作用。许多自然垄断企业不只提供一种产品或服务，如铁路公司提供的客货运输甚至不同次别的客运列车，电信公司提供的不同时段、不同距离的电话服务等。范围经济存在的根本原因在于：企业投入的生产要素具有多重经济价值；资本设备和生产线的多功能性；一种生产要素投入的可重复使用性；零部件和中间产品的多种组装性能；厂商的无形资产，可以在扩大品种范围上的重复实用性。