2018论民事与行政交叉案件的审理与解决

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　　;[内容提要]：随着司法实践的不断深入和社会关系的日益复杂，民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷日益剧增，理性地构建其解决机制实为必要。对民事与行政争议的交叉案件处理机制的设计不可简单划一，应对交叉案件作出类型划分，适用不同程序，以实现纠纷解决的效率化，同时应完善相应的法律与制度建设。本文将对行政与民事纠纷相交叉的重合案件进行全面审查，拟从民事、行政交叉案件的产生原因，表现形式，处理民事与行政交叉案件的意义以及处理方式等方面进行阐述。
; [关键词]：行政诉讼; 民事诉讼; 交叉案件; 处理方式
; 一、民事与行政交叉案件的产生
; 行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼；民事诉讼是指当事人之间因民事权益矛盾或者经济利益冲突，向人民法院提起诉讼，人民法院立案受理，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，经人民法院审理和解决民事案件﹑经济纠纷案件和法律规定由人民法院审理的特殊案件的活动，以及这些诉讼活动中所产生的法律关系的总和。从静态的角度来看，民事、行政案件很难存在交叉问题。但在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题却经常存在，所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。 包括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；一是民事诉讼中的行政交叉问题。那么，民事与行政交叉案件究竟是如何产生的呢？
; 2004年9月，山东省决径的计量标准器具，德州市人民政府依据申请人李世俊提交的其与李德友的房屋买卖协议及相关申请材料，为李世俊颁发了德集用[2004]字 第072号《集体土地使用证》。同村村民李世刚不服，申请行政复议，山东省人民政府以鲁政复决字[2005]6号复议决定予以维持。李世刚不服，认为诉争 土地上的房屋是自己向李德友购买，德州市政府不应为李世俊颁发土地使用证，2005年5月19日向法院提起行政诉讼，要求撤销德州市人民政府颁发给李世俊 的土地使用证。2005年4月13日，李世刚也已向法院提起民事诉讼，要求确认其与李德友房屋买卖合同的法律效力以及确认李世俊和李德友签定的房屋买卖合 同无效。法院以行政案件的审判须以相关民事案件的审理结果为依据，而民事案件没有审结为由，2005年8月3日裁定中止行政诉讼。2006年6月德州市中 级人民法院作出终审判决，认定李德友与李世俊的房屋买卖协议有效，李德友将房屋卖于李世刚的行为应为自始无效。行政诉讼遂恢复审理。
; 人民法院经审理认为，本案是对土地登记行为进行合法性审查，被告在为第三人办理土地登记过程中，形式上无违法之处。由于房屋和其占用的土地在 实际使用和法律上是不能分开的，房屋买卖协议本身的效力是决定本案土地登记行为合法与否的基础。法院生效民事判决对李世刚与李德友、李世俊与李德友之间的 房屋买卖关系作出确认，认可了李世俊与李德友的房屋买卖协议，否定了李世刚和李德友之间的房屋买卖协议，李世刚无法依法取得诉争土地上的房屋所有权，也就 不能依法取得诉争土地的使用权。德州市人民政府为李世俊颁发集体土地使用证行为，在法律上没有侵犯李世刚的合法权益。因此，李世刚要求撤销德州市人民政府 为李世俊颁发集体土地使用证的诉讼请求不能得到法院支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项 的规定，判决驳回李世刚要求撤销德州市人民政府2004年9月作出的德集用[2004]字第072号《集体土地使用证》的诉讼请求。一审判决已生效，当事人各方均未提起上诉。
; 本案是一起典型的民事、行政交叉案件,该案在审理过程中形成三种意见：一种意见认为行政诉讼审查的是被告的登记行为，是形式审查，经审查该登记行为程序不违法，就应该维持。第二种意见认为即使登记程序合法，现在房屋和土地权属有争议，土地使用证在审理民事争议时是优势证据，必然对争议另一方不利，行政诉讼应该先行撤销，使民事争议回复到登记前 的状态。民事审判确认权属后，再重新申请登记。上述两种意见都不主张中止行政诉讼。第三种意见认为存在争议就撤销，有可能导致最终是正确的登记行为被撤销，本案土地争议来源于房屋买卖，民事争议是行政争议的前提和基础，应中止行政诉讼，先由民事审判确认房屋买卖合同的效力，解决民事争议，这也是合议庭最终意见。【1】
; 总的来说,民事与行政交叉案件产生的原因大致有以下几个方面:
; （1） 立法原因。
; 由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》、《治安管理处罚条例》等，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。
; （2）行政权的扩张与大众人权意识提高的矛盾是二者产生交叉问题的又一大原因。
; 随着市场经济的发展，国家干预经济的方面越来越广，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政诉 讼的复杂性及与民事诉讼的交叉性。另外，一些民事诉讼往往又渗透着行政管理的内容。如：A县政府为建设某市场，就公告决定，凡在市场内购底商房的用户，必须交纳4000 元建市场大门的费用，商户交款购房，同时交纳4000元建市场大门费用后，政府却不履行建市场大门的义务，现商户起诉政府退还4000元建市场大门费用。 从该案情看，政府的公告行为应属于具体行政行为，因为其对象是特定的即购买市场底商房的用户，应属行政诉讼。但如果从用户自愿交纳建大门费的情况看，又不存在行政强制的明显痕迹，似乎该纠纷又应属平等主体之间的纠纷，应按民事诉讼处理。
; （3）行政、民事诉讼终极目标不同决定二者必然产生交叉问题。
行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题，它不是以消除或调和争议为终极目标。这样，行政相对人不服行政裁判提起行政诉讼时，人民法院在处理该纠纷时必然涉及行政机关对民事纠纷裁决的审理，必须涉及采用行政诉讼和民事诉讼问题，这样二者交叉问题就必然存在。
; 二; 民事与行政交叉案件的表现形式
; 笔者认为，民事与行政交叉案件的表形式多种多样，千变万化，根据不同的标准可以分为不同的种类。
; 1、就其产生范围而言，交叉问题主要体现在以下几个方面：
; ①调整范围的交叉问题。行政权与司法权对民事纠纷调整范围产生交叉后，行政机关的具体行政行为直接调整了民事纠纷，成为某些民事权利取得或民事责任 承担的依据。这集中体现在行政裁决诉讼之中。例如，土地确权纠纷，本身为民事纠纷，应以民事诉讼之方式解决。但我国立法基于公共利益与行政管理之需要，将 此类特定民事纠纷纳入行政权调整范围，最终产生了行政权与司法权对民事纠纷调整范围的交叉。土地使用权的取得是通过人民政府的行政确权行为，道路交通事故 责任承担是以公安部门事故责任认定这一行政行为为主要依据，均属于此种情况。
; 　②诉讼证据的交叉性问题。这是指民事诉讼争议标的解决以解决某个行政问题为前提，该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的，但它决 定着案件的性质或判决的结果。因该前提附属于民事诉讼而存在，故有的学者称之为“民事诉讼中的附属问题”。此类交叉性问题产生的根源在于，具体行政行为对 民事主体资格和权利进行法律上的确认与调整，影响了民事主体之间的民事法律关系。行政诉讼与民事诉讼是由行政机关的同一具体行政行为引起的，相互之间存在 必然联系。
; 　③案件事实的交叉问题。此类交叉问题主要表现在行政处罚案件中。行政 机关对相对人行政违法行为作出处罚后，因该行政违法行为给民事主体造成的民事权益损害而引起的赔偿纠纷。例如，某酒店顾客因食物中毒住院治疗，某卫生防疫 站经调查，认为酒店卫生条件不符合有关规定，出售变质食物导致顾客中毒，最后对酒店作出行政处罚。酒店不服提起行政诉讼后，顾客认为防疫站应作出赔偿裁决 而提起民事赔偿诉讼。此类案件可能系民事诉讼中的附属行政问题，也可能是行政诉讼中的附属民事问题。【2】
; 2、以交叉案件中民事、行政部分的相对地位为标准，可以区分为以下几种形式：
; ① 以行政争议为主，民事问题为辅的案件。
一般来说，这类案件具有以下特征：第一，同时存在着行政争议和民事争议，但行政争议处于主导地位；第二，行政争议和民事争议在事实上具有内在的联系性；第三，行政争议的解决是民事争议解决的前提。 ;
; ② 以民事争议为主，在民事争议的处理过程中关联行政争议的案件。
这类案件一般具有以下特点：第一，该类案件在本质上属于平等主体之间发生的民事争议，但是由于行政机关的介入而使民事争议复杂化。第二，当事人在民事诉讼中，不能直接要求对行政机关的具体行政行为作出处理，但可以以行政行为违法作为抗辩的理由。 ;
; ③ 针对特定的争议，既可通过行政诉讼解决，也可通过民事诉讼解决，也可以同时提起。
; 这类案件具有以下的特点：第一，引发行政诉讼和民事诉讼的争议是基于同一事实。第二，当事人可以选择提起行政诉讼、民事诉讼或二者同时提起来维护自己的合 法权益，第三，行政诉讼和民事诉讼可分别进行，但在处理结果上应相互参照，避免冲突和重复处理，体现法律的严肃性。
; ④ 行政争议和民事争议相互交织，不可分割。
; 这类案件的特点有：第一，行政争议的本身就包含着对民事争议的处理。第二，对行政争议的处理必然地涉及民事争议，反之亦然，二者不能割裂开来。【3】